當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)面臨巨大不確定性，形勢(shì)復(fù)雜多變，存在“灰犀?！憋L(fēng)險(xiǎn)，沖擊世界經(jīng)濟(jì)安全。面對(duì)當(dāng)前復(fù)雜國(guó)際形勢(shì)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的沖擊，必須要有戰(zhàn)略思維，采取正確措施積極應(yīng)對(duì)，才能化危為機(jī)，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。

異常復(fù)雜嚴(yán)峻的國(guó)際形勢(shì)

總的來(lái)看，當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)形勢(shì)復(fù)雜多變，挑戰(zhàn)前所未有。

一方面，全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)勢(shì)頭逐漸減弱。2018年，美國(guó)經(jīng)濟(jì)增速約為2.9%，但這一經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)幾乎完全得益于減稅和增支等大量財(cái)政刺激手段，這種趨勢(shì)很難持續(xù)。歐洲政治上的不確定性對(duì)經(jīng)濟(jì)影響大，導(dǎo)致市場(chǎng)信心下降。這些不確定性包括英國(guó)脫歐、法國(guó)馬克龍政府面臨的挑戰(zhàn)以及德國(guó)議會(huì)的政治危機(jī)等。信貸緊縮和貿(mào)易緊張局勢(shì)等經(jīng)濟(jì)因素更使歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)雪上加霜。在長(zhǎng)期增長(zhǎng)疲軟的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，日本經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)出現(xiàn)周期性下降。其他如巴西和墨西哥等國(guó)家，政治不確定性亦不斷增加，嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

另一方面，全球商品和金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)增大。據(jù)相關(guān)報(bào)告預(yù)測(cè)，大宗商品價(jià)格將持續(xù)波動(dòng)，石油價(jià)格存在下行風(fēng)險(xiǎn)。美聯(lián)儲(chǔ)的加息縮表進(jìn)程是影響人民幣匯率的最重要因素之一。盡管美聯(lián)儲(chǔ)加息縮表有減緩態(tài)勢(shì)，但2019年仍會(huì)加息縮表。關(guān)于2019年人民幣對(duì)美元匯率走勢(shì)，我們需要高度關(guān)注。

此外，還需要看到的是，影響全球經(jīng)濟(jì)的另一個(gè)重要風(fēng)險(xiǎn)源是世界貿(mào)易增速的急劇下降，已由2018年初的超過(guò)5%降至幾近為0。隨著貿(mào)易沖突可能升級(jí)，世界貿(mào)易萎縮會(huì)進(jìn)一步拖累全球經(jīng)濟(jì)。與此同時(shí)，資本和商品市場(chǎng)的波動(dòng)均意味著全球金融環(huán)境在收緊。當(dāng)前，美國(guó)等主要經(jīng)濟(jì)體的誤判是全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最大威脅。隨著全球經(jīng)濟(jì)增速的進(jìn)一步放緩，一些主要經(jīng)濟(jì)體相互誤判造成的損害風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)在未來(lái)持續(xù)攀升。

2008年國(guó)際金融危機(jī)之后，西方并沒(méi)有完全從衰退中走出，收入差距進(jìn)一步拉大，失業(yè)率上升，導(dǎo)致民粹主義興起、政治極化、社會(huì)撕裂。與之相對(duì)應(yīng)的是，中國(guó)經(jīng)濟(jì)依然保持較快速度增長(zhǎng)，一躍成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體。在此背景下，西方針對(duì)中國(guó)的猜疑加深，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的誤判加重。特別是一些政治勢(shì)力利用扭曲的國(guó)際貿(mào)易數(shù)據(jù)等，歪曲事實(shí)，煽風(fēng)點(diǎn)火，聯(lián)合相關(guān)國(guó)家遏制中國(guó)，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)安全形成較大威脅。

全球經(jīng)濟(jì)不確定性對(duì)我國(guó)的沖擊

總的來(lái)看，全球經(jīng)濟(jì)不確定性對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)，既有危，也有機(jī)，最重要的在于要防止和防范外部環(huán)境觸發(fā)我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)鏈的匯聚擴(kuò)大和升級(jí)。

首先，要高度警惕“灰犀?！憋L(fēng)險(xiǎn)的形成。風(fēng)險(xiǎn)的最大特征是呈鏈狀或網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。風(fēng)險(xiǎn)在風(fēng)險(xiǎn)鏈和風(fēng)險(xiǎn)網(wǎng)傳遞中會(huì)逐漸擴(kuò)散放大，如控制不當(dāng)或受外部沖擊，就可能引爆某個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，我國(guó)各領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)鏈正在衍生，并有可能交叉形成風(fēng)險(xiǎn)網(wǎng)。對(duì)此，我們需要高度警惕，防微杜漸。

其次，西方一些大國(guó)向外轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)使全球不確定性倍數(shù)放大，我們要緊密關(guān)注。當(dāng)今世界處于百年未有之大變局，且全球經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新平庸時(shí)代”。以美國(guó)、歐洲部分國(guó)家為中心，西方國(guó)家內(nèi)部經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡、社會(huì)兩極分化等諸多矛盾累積。加上新技術(shù)革命及氣候危機(jī)等因素的影響，未來(lái)國(guó)際經(jīng)濟(jì)和全球治理面臨極大不確定性。在上述背景下，一些國(guó)家試圖將風(fēng)險(xiǎn)和不確定性轉(zhuǎn)移給其他國(guó)家。全球風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)機(jī)制變成風(fēng)險(xiǎn)的“互害”機(jī)制，使得全球風(fēng)險(xiǎn)呈幾何級(jí)數(shù)放大。處在這樣一種格局下，我國(guó)面臨的外部沖擊和挑戰(zhàn)也在加大，相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性亦會(huì)增大。

此外，經(jīng)受貿(mào)易摩擦和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)雙重考驗(yàn)，產(chǎn)生政策失誤的風(fēng)險(xiǎn)增加；民粹主義傳染性和危害性大，財(cái)稅問(wèn)題更為敏感，亦是我們需要高度重視的問(wèn)題。

財(cái)政在應(yīng)對(duì)外部沖擊中大有可為

在全球經(jīng)濟(jì)的不確定性中，找到自身發(fā)展的確定性，要有戰(zhàn)略思維和憂患意識(shí)，居安思危、未雨綢繆、有守有攻。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，也是應(yīng)對(duì)外部沖擊的中流砥柱，在當(dāng)前復(fù)雜的國(guó)際形勢(shì)中維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，必須注重發(fā)揮財(cái)政的作用。

第一，發(fā)揮財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制作用。在應(yīng)對(duì)外部沖擊過(guò)程中，防風(fēng)險(xiǎn)最有效的方式是分散風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)整體來(lái)說(shuō)，目前的外部風(fēng)險(xiǎn)沖擊是完全可控的。但對(duì)于局部來(lái)說(shuō)，如果不合理分散風(fēng)險(xiǎn)，則可能會(huì)造成嚴(yán)重后果。合理分散風(fēng)險(xiǎn)是實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)綜合平衡的藝術(shù)，在應(yīng)對(duì)外部沖擊過(guò)程中，要綜合平衡國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人之間的風(fēng)險(xiǎn)，綜合平衡實(shí)體部門(mén)與虛擬部門(mén)之間的風(fēng)險(xiǎn)，綜合平衡短期與長(zhǎng)期的風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)抗外部沖擊，僅靠政府或某一方面的力量是不夠的，必須發(fā)揮多元主體的積極性，這也是我們討論“治理”常有的題中之義。財(cái)政在調(diào)節(jié)各種關(guān)系中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，因此也是配置和分散風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)性制度安排。財(cái)政通過(guò)預(yù)算、稅收和財(cái)政政策，可以調(diào)節(jié)政府與市場(chǎng)以及政府與社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)配置關(guān)系；通過(guò)財(cái)政體制，還可以調(diào)節(jié)政府之間的風(fēng)險(xiǎn)配置關(guān)系。財(cái)政通過(guò)上述風(fēng)險(xiǎn)配置關(guān)系的調(diào)節(jié)，形成應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)沖擊的治理結(jié)構(gòu)，將各種力量的作用發(fā)揮到最大，構(gòu)筑起應(yīng)對(duì)外部沖擊的重要防線。

第二，可考慮借鑒“三線建設(shè)”思維，強(qiáng)化國(guó)家經(jīng)濟(jì)治理核心能力建設(shè)。抵御外部風(fēng)險(xiǎn)沖擊、維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全應(yīng)該有多道防御線。與上世紀(jì)60年代“三線建設(shè)”的“三線”是地理空間縱深意義上的“三線”不同，我們現(xiàn)在講的新“三線”是經(jīng)濟(jì)形態(tài)縱深的概念。從經(jīng)濟(jì)形態(tài)縱深來(lái)看，“一線”是商品市場(chǎng)和貿(mào)易，是傳統(tǒng)上講的“實(shí)體經(jīng)濟(jì)”；“二線”是金融市場(chǎng)和匯率，是傳統(tǒng)上講的“虛擬經(jīng)濟(jì)”；而“三線”實(shí)際上是國(guó)家經(jīng)濟(jì)治理核心能力，表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)動(dòng)員能力和資源配置能力。“三線”既是“一線”和“二線”的戰(zhàn)略支撐，又是“一線”和“二線”的后臺(tái)系統(tǒng)。

強(qiáng)化“三線”（國(guó)家經(jīng)濟(jì)治理核心能力）建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其中財(cái)政是樞紐和轉(zhuǎn)化器。增強(qiáng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)治理核心能力，表現(xiàn)為增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)員能力和經(jīng)濟(jì)資源優(yōu)化配置能力。利用財(cái)政作為政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的轉(zhuǎn)化器功能，充分發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)和中國(guó)共產(chǎn)黨的組織優(yōu)勢(shì)，并不斷轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。因此，構(gòu)筑國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全體系，關(guān)鍵要完善基本財(cái)政制度，更好地發(fā)揮財(cái)政的轉(zhuǎn)化功能。

第三，在進(jìn)攻中防守，利用大國(guó)財(cái)政“合縱連橫”，擴(kuò)大“統(tǒng)一戰(zhàn)線”。變局中危和機(jī)并存，世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展有不確定性因素，但也有確定性因素，即絕大多數(shù)國(guó)家和人民是反對(duì)逆全球化的。我們一定要在國(guó)際經(jīng)濟(jì)較量中，爭(zhēng)取主動(dòng)權(quán)。利用我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體量和市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)等，積極參與和引領(lǐng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易相關(guān)規(guī)則的制定。同時(shí)，通過(guò)深入開(kāi)展“一帶一路”建設(shè)等，在國(guó)際上爭(zhēng)取更多的國(guó)家和組織與我們共商、共建、共享。

中國(guó)提出的構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體的理念和主張，得到國(guó)際社會(huì)的普遍認(rèn)同。從財(cái)政的角度來(lái)說(shuō)，世界各國(guó)之所以能成為命運(yùn)共同體，關(guān)鍵在于各國(guó)之間具有共同利益，面臨共同的公共風(fēng)險(xiǎn)。致力于構(gòu)建新型大國(guó)關(guān)系，大國(guó)財(cái)政要主動(dòng)作為促進(jìn)形成命運(yùn)共同體，在國(guó)際經(jīng)濟(jì)和財(cái)政金融問(wèn)題上尋求更廣泛的共識(shí)，通過(guò)合作共贏實(shí)現(xiàn)利益最大化和風(fēng)險(xiǎn)最小化。

第四，提升風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和處置能力，避免“合成謬誤”。在防范外部沖擊中，關(guān)鍵在于要避免政策失誤。政府自身能力不足是政策失誤的重要根源，因此需要提高政府的戰(zhàn)略定力、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力，把握政策措施力度和節(jié)奏的精準(zhǔn)性，提升政策之間的協(xié)調(diào)性。

防范化解風(fēng)險(xiǎn)，重要的是避免在防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程中無(wú)意中觸發(fā)風(fēng)險(xiǎn)鏈中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，同時(shí)要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分隔，防止風(fēng)險(xiǎn)傳遞相互疊加。對(duì)政府或財(cái)政來(lái)說(shuō)，重要的是觀察而不是出手，不是將所有的風(fēng)險(xiǎn)都攬到政府或財(cái)政手中。需要做的是觀察監(jiān)測(cè)微觀領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)、個(gè)體的風(fēng)險(xiǎn)、各個(gè)機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)參與者的風(fēng)險(xiǎn)等之間是怎么關(guān)聯(lián)的，他們的交叉?zhèn)鬟f會(huì)不會(huì)引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)或公共風(fēng)險(xiǎn)。發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，就要對(duì)既有的規(guī)則進(jìn)行完善，通過(guò)規(guī)則切斷風(fēng)險(xiǎn)在鏈條中的傳遞，避免引發(fā)“多米諾骨牌效應(yīng)”。

在防風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程中，從某個(gè)部門(mén)或者從局部來(lái)看，一項(xiàng)措施可能是對(duì)的。但是各個(gè)部門(mén)或者各個(gè)方面從自身角度認(rèn)為是對(duì)的措施整合在一起，從整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看則很可能是錯(cuò)的。這就是風(fēng)險(xiǎn)管理的“合成謬誤”。避免風(fēng)險(xiǎn)管理“合成謬誤”的關(guān)鍵在于，要通過(guò)推動(dòng)相關(guān)改革，提升政府治理能力和水平，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理在更高層次上的統(tǒng)籌，避免防風(fēng)險(xiǎn)“各守一攤”，要分工協(xié)同行動(dòng)，對(duì)每個(gè)部門(mén)出臺(tái)的改革和政策事項(xiàng)都應(yīng)該進(jìn)行公共風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，防患于未然。

（作者單位：中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院）