“十三五”規(guī)劃明確提出了各省市的能耗強(qiáng)度和總量的“雙控”目標(biāo)。同時(shí)控制能源消費(fèi)（碳排放）強(qiáng)度和能源消費(fèi)總量的“雙控雙降”機(jī)制，是我國(guó)當(dāng)前節(jié)能減排的主要管理方式。隨著新型城鎮(zhèn)化的繼續(xù)推進(jìn)，我國(guó)城市能源消費(fèi)與碳排放占全社會(huì)的比重將進(jìn)一步提升，因此加強(qiáng)城市節(jié)能減排管理勢(shì)在必行。目前，城市層面的節(jié)能減排“雙控雙降”指標(biāo)一般按照行業(yè)（條）、區(qū)縣（塊）和重點(diǎn)用能單位（點(diǎn)）三個(gè)層級(jí)進(jìn)行分解，典型的如北京市節(jié)能減排的三級(jí)“雙控雙降”目標(biāo)責(zé)任制。
城市節(jié)能減排“雙控雙降”管理面臨的困境
“雙控雙降”管理目標(biāo)包括能源強(qiáng)度目標(biāo)與能源總量目標(biāo)?！笆晃濉逼陂g，能源強(qiáng)度分解目標(biāo)主要采取“一刀切”和協(xié)商達(dá)成，沒(méi)有充分體現(xiàn)公平和效率的原則。“十二五”以來(lái)，能源強(qiáng)度和總量目標(biāo)主要根據(jù)節(jié)能潛力、“自頂向下”式地分解，但“條”“塊”目標(biāo)不協(xié)同，“條”“塊”目標(biāo)分解不徹底并與“點(diǎn)”目標(biāo)不銜接等問(wèn)題始終存在，從而給“雙控雙降”管理的實(shí)施帶來(lái)困境。
“雙控雙降”管理的抓手少、覆蓋范圍小。由于節(jié)能減排“條”“塊”目標(biāo)分解不徹底，目前城市節(jié)能減排“雙控雙降”管理主要聚焦于“點(diǎn)”——重點(diǎn)用能單位。在既有能源統(tǒng)計(jì)支撐體系與法人單位管理體制下，其幾乎成為城市節(jié)能減排管理的唯一有效抓手。未來(lái)，隨著城市重點(diǎn)耗能企業(yè)和大型工業(yè)企業(yè)的逐步退出，重點(diǎn)用能單位的門檻也必將越來(lái)越低，數(shù)量越來(lái)越多，可能造成節(jié)能減排的管理更加復(fù)雜、更加困難。
除了“點(diǎn)”管理之外，各部門（“條”）為了完成自身的節(jié)能減排“雙控雙降”管理分解目標(biāo)，通過(guò)自主搭建統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)體系與管理實(shí)施體系，來(lái)開展節(jié)能減排管理工作，如北京市建筑能耗統(tǒng)計(jì)與監(jiān)測(cè)平臺(tái)建設(shè)、建筑能耗限額管理等。該方式雖然解決了節(jié)能減排“條線”管理的抓手問(wèn)題，但也導(dǎo)致了節(jié)能管理碎片化、部門交叉等問(wèn)題，工業(yè)、建筑、交通等領(lǐng)域統(tǒng)計(jì)口徑各異、節(jié)能減排管理工作“各自為戰(zhàn)”，與總體節(jié)能減排工作以及區(qū)縣節(jié)能減排工作不能實(shí)現(xiàn)有效銜接。
產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整讓位于功能結(jié)構(gòu)調(diào)整
未來(lái)我國(guó)城市節(jié)能減排將面臨著全新的形勢(shì)，包括精細(xì)化、協(xié)同化、智慧化、城市功能結(jié)構(gòu)調(diào)整逐漸取代產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等。第一，“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)”，城市精細(xì)化管理要求節(jié)能減排也需要精細(xì)化。第二，隨著生態(tài)文明建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，節(jié)能減排不僅承擔(dān)降低能耗與碳排放強(qiáng)度和總量的任務(wù)，而且與能源安全、能源供給側(cè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、治理大氣污染、其他污染物減排、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等多目標(biāo)相互協(xié)同、共同管理。第三，隨著我國(guó)城市工業(yè)化進(jìn)入全新階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整將逐漸讓位于功能結(jié)構(gòu)調(diào)整，而城市功能結(jié)構(gòu)調(diào)整將深刻地影響能耗的空間結(jié)構(gòu)變化，未來(lái)城市的用能主體也將越來(lái)越向功能性園區(qū)、建筑和社區(qū)集中。第四，技術(shù)創(chuàng)新將為節(jié)能減排管理的轉(zhuǎn)型提供重要條件。信息化和物聯(lián)網(wǎng)等智慧城市技術(shù)將為能源管理提供重要?jiǎng)?chuàng)新思路。
城市社區(qū)治理理念與節(jié)能減排“網(wǎng)格化”治理
社區(qū)治理理念來(lái)源于新公共管理理論，后者認(rèn)為應(yīng)將公共決策、資源和任務(wù)的控制權(quán)從公共組織轉(zhuǎn)移向社區(qū)，提高社區(qū)管理事務(wù)的能力。社區(qū)治理理論強(qiáng)調(diào)各部門共同參與和協(xié)作來(lái)提高社區(qū)治理成效。奧斯特羅姆的多中心理論也強(qiáng)調(diào)政府機(jī)構(gòu)和多個(gè)地方自治組織來(lái)共同治理公共資源。網(wǎng)格化管理是社區(qū)治理理念的重要探索，目前已漸漸向網(wǎng)格化治理、合作共治等模式轉(zhuǎn)變。將社區(qū)治理理念應(yīng)用于節(jié)能減排領(lǐng)域，目前所見(jiàn)文獻(xiàn)較少。
當(dāng)前城市節(jié)能減排“雙控雙降”管理面臨的困境是一種結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，很難在現(xiàn)行節(jié)能減排統(tǒng)計(jì)體系下予以有效解決。同時(shí)，城市節(jié)能減排也面臨著精細(xì)化、協(xié)同化、功能結(jié)構(gòu)調(diào)整等重要形勢(shì)。因此有必要在節(jié)能減排“雙控雙降”管理模式的框架下，基于城市社區(qū)治理理念，提出“社區(qū)—街道—區(qū)縣網(wǎng)格化”組織方式，助推城市節(jié)能減排“雙控雙降”管理。
“社區(qū)—街道—區(qū)縣網(wǎng)格化”的組織方式，即從社區(qū)網(wǎng)格開始，核算網(wǎng)格內(nèi)用能主體的能耗與碳排放，并確定社區(qū)網(wǎng)格的節(jié)能減排“雙控雙降”目標(biāo)，由此“自底向上”地加總形成街道（或鄉(xiāng)鎮(zhèn)、或未正式行政建制的功能區(qū)域）網(wǎng)格和區(qū)縣網(wǎng)格的“雙控雙降”目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上實(shí)施節(jié)能減排的“雙控雙降”管理工作。區(qū)縣、街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)網(wǎng)格長(zhǎng)由節(jié)能減排主管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，設(shè)立社區(qū)級(jí)網(wǎng)格長(zhǎng)，負(fù)責(zé)社區(qū)范圍內(nèi)用能主體的能耗監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)、確立目標(biāo)與分解、考核實(shí)施、參與節(jié)能量交易或碳排放權(quán)交易等工作，并實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)與其他目標(biāo)的協(xié)同管理。此外，探索成立社區(qū)節(jié)能減排網(wǎng)格化治理委員會(huì)，由小區(qū)業(yè)主代表、用能單位代表構(gòu)成，逐步實(shí)現(xiàn)由“網(wǎng)格化”管理到“網(wǎng)格化”治理轉(zhuǎn)變。
上述“社區(qū)—街道—區(qū)縣網(wǎng)格化”的組織方式，將“社區(qū)級(jí)網(wǎng)格”作為節(jié)能減排“雙控雙降”管理的抓手，而非重點(diǎn)用能單位，這是本思路的重要?jiǎng)?chuàng)新，有以下幾個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)：第一，體現(xiàn)了社區(qū)治理的重要理念。第二，減少管理對(duì)象的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)用能單位的全覆蓋。如前所述，隨著重點(diǎn)用能單位門檻不斷降低，數(shù)量將不斷增加，管理難度也將進(jìn)一步增加。而社區(qū)級(jí)網(wǎng)格不僅數(shù)量少，且能夠全面覆蓋用能單位，包括非重點(diǎn)用能單位和居民生活能耗，提高精細(xì)化管理程度。第三，社區(qū)級(jí)網(wǎng)格與街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)網(wǎng)格、進(jìn)而與區(qū)縣管理實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接，彌補(bǔ)了原有重點(diǎn)用能單位與區(qū)縣管理之間的空間缺位，對(duì)科學(xué)確定區(qū)縣節(jié)能減排分解目標(biāo)以及進(jìn)一步分解目標(biāo)具有十分關(guān)鍵的作用。第四，通過(guò)社區(qū)級(jí)網(wǎng)格長(zhǎng)管理制度，更有利于多部門的協(xié)調(diào)和多目標(biāo)的整合管理，并通過(guò)參與節(jié)能減排市場(chǎng)化機(jī)制，有效彌補(bǔ)單體建筑節(jié)能量或減排量過(guò)小、建筑主體過(guò)多的不足。
但“社區(qū)—街道—區(qū)縣網(wǎng)格化”組織方式也要相關(guān)政策機(jī)制予以保障。一方面，應(yīng)充分整合城市節(jié)能減排的統(tǒng)計(jì)體系，包括行業(yè)統(tǒng)計(jì)、部門統(tǒng)計(jì)和重點(diǎn)用能單位調(diào)查數(shù)據(jù)等，并按照“社區(qū)—街道—區(qū)縣網(wǎng)格化”的組織方式予以呈現(xiàn)。另一方面，在提倡用能主體主動(dòng)參與“社區(qū)網(wǎng)格化”治理的同時(shí)，應(yīng)確?！吧鐓^(qū)網(wǎng)格化”治理的法定權(quán)利與責(zé)任義務(wù)，依法履行節(jié)能減排管理職責(zé)。
（本文系北京市2019年度財(cái)政課題“區(qū)域節(jié)能減排精細(xì)化管理新方式研究”階段性成果）
（作者單位：南京信息工程大學(xué)法政學(xué)院公共事業(yè)管理系、氣候變化與公共政策研究院）
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