【思想?yún)R】
編者按
黨的十八大以來，我國學前教育事業(yè)快速發(fā)展，在普及水平、資源建設和管理制度建設等方面都取得了突出進展。為進一步促進學前教育事業(yè)的發(fā)展，提高普惠性水平，我國于2018年9月公布的十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃中明確了學前教育立法是目前立法條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的69件法律草案之一，正式啟動了學前教育立法程序?！秾W前教育立法應重點解決七個問題》一文從對我國學前教育的政策回顧及發(fā)展現(xiàn)狀面臨的困境出發(fā)，提出我國學前教育立法應關注的重點問題，具有一定的啟發(fā)意義。而《經(jīng)合組織國家怎么發(fā)展學前教育》一文以國際視角分析了經(jīng)合組織國家學前教育發(fā)展的關鍵特征，并對我國學前教育改革與發(fā)展如何進一步完善相關的政策和制度體系進行了解析，具有一定的借鑒意義。
學前教育是我國教育事業(yè)的重要組成部分，但學前教育發(fā)展基礎薄弱，面臨的發(fā)展困境多，因此其立法顯得更為緊迫。2018年9月公布的十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃中明確了學前教育立法是目前立法條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的69件法律草案之一，正式啟動了學前教育立法程序。要更好地對學前教育立法，有必要回顧我國尤其是自改革開放以來學前教育領域已出臺的政策法規(guī)，從歷史回顧的角度去追尋我國學前教育立法應關注的重點問題，以便更好地把握住這些重點問題的發(fā)展趨勢。同時也需要回顧我國學前教育改革發(fā)展中在管理及投入舉辦主體上的歷史實然的變化情況，從應然與實然對比的角度，來探討我國學前教育立法應關注的重點領域和立法措施，才能使學前教育立法更具針對性和操作性。
從學前教育政策及發(fā)展回顧看，我國學前教育立法應重點解決七個問題：
強化對學前教育公益性、基礎性重要地位的優(yōu)先保障
一項教育事業(yè)是否重要及其在國家財政投入上是否受到重視，從根本上說取決于該項教育事業(yè)的本質(zhì)屬性，以及人們對該項教育事業(yè)的需求程度的急迫性及國家財政的支付購買能力。學前教育能否得到優(yōu)先發(fā)展，根本上取決于對學前教育事業(yè)性質(zhì)和地位的認識。有學者認為，對學前教育的性質(zhì)地位的認識是事關我國學前教育事業(yè)發(fā)展的根本性、深層次的核心問題，我國學前教育事業(yè)的滑坡或停滯，根本原因之一源于對學前教育性質(zhì)、地位的不認識或者模糊。
從我國學前教育政策的歷史演變來看，國家對學前教育性質(zhì)的認識經(jīng)歷了從復雜矛盾到堅定信念的過程。如在1979—1991年間將學前教育視為可以且應該社會化的生活服務事業(yè)，同時幼兒教育既是教育事業(yè)的一個重要組成部分，又具有福利事業(yè)的性質(zhì)；而在1992年批準《兒童權(quán)利公約》后又提出要以政府財政撥款為主，但上世紀九十年代市場經(jīng)濟確立時又在1997年強調(diào)幼兒教育事業(yè)具有很強的地方性和群眾性，需要人民幼教人民辦；直到2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》才堅定了堅持學前教育公益性原則的信念，指出學前教育必須堅持公益性和普惠性，努力構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學前教育公共服務體系。因此，學前教育在立法上就需要強調(diào)其重要性、基礎性，及立德樹人原則，堅持以兒童為中心、確保學前教育的基礎性、公益性、普惠性與公平性原則是學前教育立法的基本宗旨。
理順學前教育管理體制，落實各部門的投入與領導管理責任
縱觀改革開放以來的學前教育政策，在學前教育管理上始終秉持了“地方負責，分級管理和有關部門分工負責的原則”。因此在學前教育立法上仍需堅持這一原則，明確教育、財政、衛(wèi)生、人社等部門及集體與各級政府的領導與管理、舉辦與監(jiān)督及評估職責。應建立起由國務院分管教育的副總理領導的由教育部、財政部、衛(wèi)生部、發(fā)改委、人社部、編辦、住建與規(guī)劃部門等參與的學前教育部際聯(lián)席會議制度，統(tǒng)一協(xié)調(diào)推進學前教育快速健康發(fā)展。同時，各級教育行政部門應建立學前教育的領導機構(gòu)，具體負責學前教育的領導與管理工作。
確保建立“省統(tǒng)籌、以縣為主”的學前教育投入體制
學前教育投入體制受到對學前教育事業(yè)性質(zhì)的認識及市場化的重要影響。回顧我國學前教育投入政策，先后經(jīng)歷了“兩條腿走路、社會化”為主時期，“政府撥款為主，多元投入、合理分擔成本”為主時期，到“政府投入主體責任再次退位，以社會力量興辦幼兒園為主體”時期，再到“加大政府投入，突出政府辦學主體地位，推進學前教育三年行動計劃，加強省統(tǒng)籌力度、堅持公益性和普惠性，建立學前教育公共服務體系”時期，再到最近的“增加普惠性資源供給，深化體制機制改革，建立健全國務院領導，省地（市）統(tǒng)籌，以縣為主”時期，政府投入的主體責任從只負責管理到以政府撥款為主，再到政府退位以社會力量為主，再到以政府投入為主，建立學前教育公共服務體系。這背后除了受經(jīng)濟發(fā)展水平的影響，也受一些市場化思維的影響，但最后還是取決于政府對學前教育事業(yè)性質(zhì)的認識及其重視程度與財政投入能力高低的影響。
隨著我國公共教育經(jīng)費的穩(wěn)定增長及至2012年后始終保持在4%以上水平，具備了建立學前教育公共服務體系的財政支付基礎。鑒于學前教育越發(fā)突出的公益性及不斷增強的國家財政支付能力，學前教育投入體制可以建立省統(tǒng)籌、以縣為主，政府主導、多元參與，合理收費，體現(xiàn)普惠性成本分擔的多元投入體制。同時，新增教育經(jīng)費應向?qū)W前教育傾斜，加大學前教育三年行動計劃的經(jīng)費投入力度，使教育部門成為學前教育的辦學主體，而不只是局限于辦好示范性幼兒園，以減輕集體辦園及民辦園的主體責任。在堅持“兩條腿走路”的同時，應進一步強化政府的投入責任，使其財政性經(jīng)費投入占學前教育總經(jīng)費收入的50%以上，扭轉(zhuǎn)學前教育財政性教育經(jīng)費占比下降的狀況。應盡快增設公辦幼兒園及增加公辦園的招生力度，盡快扭轉(zhuǎn)自2012年起出現(xiàn)的民辦園在園幼兒占比要高于非民辦園幼兒占比且差距擴大的趨勢，突出多元辦學中政府一元的重要調(diào)配和公益導向與保障作用。同時，努力提高學前教育生均經(jīng)費及辦學條件，使其經(jīng)費相對充足性不至于與小學差距太大，尤其是要提高其財政性教育經(jīng)費的相對充足性。
確保減少學費收入分擔成本占比，提高學前教育的公益普惠水平
由于我國學前教育實行多元投入體制，且學費占比較高，因此學前教育立法在堅持和保障普惠性時，需要平衡好普惠性與收費及免費的關系，應降低學費分擔培養(yǎng)成本比例，通過財政補貼及政府購買服務等形式增加普惠性學位供給。目前，我國學前教育學雜費收入及其分擔比例在不斷增加，從2010年起均超過40%，至2016年高達47.80%（其中2010年最高達52.77%），至2014年學雜費分擔比例已高于國家財政性教育經(jīng)費的分擔比例。因此，學前教育立法時還需要保障增加財政支出力度，擴大普惠性的獲得感，減少家長的學雜費分擔比例，確保財政分擔比例要大于學雜費分擔比例。
由于城市及縣鎮(zhèn)的幼兒多集中在民辦幼兒園，體現(xiàn)成本分擔的普惠性幼兒園發(fā)展應重點面向城市及縣鎮(zhèn)的民辦幼兒園，切實降低城市及縣鎮(zhèn)家長的學費分擔比例，提高普惠性水平，可將“雙 50%以上”（即公辦幼兒園數(shù)量占比 50%以上和在公辦幼兒園就讀的幼兒占比50%以上）作為各地建設公益普惠的學前教育公共服務網(wǎng)絡的考核指標。同時，嚴格落實教育法規(guī)定的“三個增長原則”，對那些普惠性程度較高的集體幼兒園或選擇非營利的幼兒園符合事業(yè)單位認定標準的，認定為事業(yè)單位，進入公立園系統(tǒng)。
強化教師隊伍建設，切實提高教師工資福利待遇
我國學前教育師資向來比較短缺，還存在大量的代課及兼職教師，另外教師學前教育專業(yè)的比例不太高，而編制外教師待遇低下，社會福利得不到保障，高級職稱教師比例較低且呈下降趨勢。針對這些問題，學前教育立法應重點解決學前教育師資的培養(yǎng)與供給問題，增加學前教育類專業(yè)的招生人數(shù)，在晉升職稱上應給予更優(yōu)惠的政策，對農(nóng)村地區(qū)應給予傾斜性照顧政策。各級政府需要通過立法來下大力氣盡快改變學前教育教師薪酬待遇低的問題，盡快扭轉(zhuǎn)目前我國學前教育教師年人均工資福利及補助支出不及小學教師的1/3，且差距在擴大的狀況。
促進城鄉(xiāng)均衡發(fā)展、公辦與民辦合理布局的多元均衡發(fā)展體系
目前來看，民辦園占比越來越大，民辦與非民辦占比的差距也越來越大，至2017年，我國城市有64.99%的幼兒在上民辦園，縣鎮(zhèn)有55.97%的幼兒在上民辦園。學前教育立法應關注辦學主體在城鄉(xiāng)間、公辦與民辦間的合理分布，增加縣鎮(zhèn)及城市的公辦園數(shù)量及其招生數(shù)。今后普惠園辦學的重點方向也應更多關注城市及縣鎮(zhèn)地區(qū)，盡快減少城市及縣鎮(zhèn)的民辦幼兒園及其在園幼兒數(shù)的占比，讓普惠落實到城市、縣鎮(zhèn)的民辦園，以及農(nóng)村集體園和民辦園。在對農(nóng)村集體園和民辦園給予更多的經(jīng)費投入及優(yōu)惠政策的同時，要盡快改變其規(guī)模較小的狀況，促進其可持續(xù)發(fā)展。
學前教育立法應強化對學前教育事業(yè)的領導督導職責
學前教育立法應堅持《學前教育督導評估暫行辦法》（教督〔2012〕5號）的規(guī)定，省級要建立學前教育發(fā)展督導評估與年度監(jiān)測制度，繼續(xù)加大對各級人民政府在學前教育舉辦成效方面的督導和評估力度。重點督導各級領導對學前教育的認識與重視程度，尤其是擴大學前教育經(jīng)費的投入情況和公共財政支持的落實情況，以及教師的編制、師德師風與待遇等問題。
從政策回顧及發(fā)展現(xiàn)狀面臨的困境來看，我國學前教育立法急需解決上述七個問題，亟待加快立法進程，以法促建、以法促管，通過《學前教育法》的頒布實施來進一步理順學前教育管理體制，明確各職能部門的舉辦、領導與管理、監(jiān)督與評估責任，尤其是明確各主體的投入責任，促進學前教育健康快速發(fā)展，滿足人民群眾日益增長的、高質(zhì)量的普惠性學前教育需求。
（作者：沈有祿，系海南師范大學教育與心理學院教授?；痦椖浚簢疑鐣茖W基金項目《“三州”地區(qū)高中普及攻堅與普職協(xié)調(diào)發(fā)展研究》〔18BMZ076〕）
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