近年來，全球跨境投資政策環(huán)境出現(xiàn)一些顯著變化。美歐等部分發(fā)達經(jīng)濟體加強了對外資的安全審查和政治考量。美國的對外投資態(tài)度由中立轉(zhuǎn)向鼓勵海外投資回流，并力推對全球經(jīng)濟治理體系的重構(gòu)；許多發(fā)展中國家則愈加重視吸引和利用外資。這些政策變化成為近年來影響全球跨境投資的主要因素。在此背景下，我國應(yīng)抓住全球競爭優(yōu)勢格局動態(tài)演變下各經(jīng)濟體政策調(diào)整的本質(zhì)特征，加快深化改革和對外開放步伐，打造更具吸引力的營商環(huán)境，積極穩(wěn)妥參與推動全球經(jīng)濟治理改革，營造良好的內(nèi)外部發(fā)展環(huán)境。
全球跨境投資政策主要出現(xiàn)四方面變化
觀察國際經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢，近年來，全球跨境投資政策主要出現(xiàn)了四個方面的新變化：
一是部分發(fā)達經(jīng)濟體加強了外資安全審查。對外國投資，美歐等部分發(fā)達經(jīng)濟體基于國家安全的政治考量明顯上升，顯著加強了外國投資審查機制安排和審查力度。例如，美國十余年來首次修訂外資審查法律，在2018年出臺《外國投資風險審查現(xiàn)代化法案》；歐盟在2019年3月批準了首部外資審查框架草案，明確要建立歐盟層面的外商投資預警、數(shù)據(jù)共享等機制。
二是美國吸引海外投資回流。作為最大的對外投資輸出國，美國長期向全球輸出了大量資本、技術(shù)和服務(wù)，但近期美國的對外投資態(tài)度發(fā)生變化，明顯轉(zhuǎn)向了鼓勵海外投資回流。2017年12月，美國頒布了《減稅與就業(yè)法案》，通過新增全球無形資產(chǎn)低稅收入等改革措施，加強對跨國公司的反避稅管理，同時在國內(nèi)實施降稅等激勵措施，鼓勵海外收益回流美國投資。
三是全球經(jīng)濟治理體系正在加速變革。美國對全球化和參與全球經(jīng)濟治理的態(tài)度發(fā)生變化，圍繞“美國優(yōu)先”，通過“退群”、力推WTO改革、與盟友重新修訂自貿(mào)協(xié)議等行動，力求改變?nèi)蚪?jīng)濟治理體系的理念、規(guī)則和治理架構(gòu)，進而影響全球利益分配格局。在WTO改革的議題設(shè)置上，美國等一些發(fā)達國家加強了對產(chǎn)業(yè)政策等傳統(tǒng)議題的更新升級，還提出了網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)安全等新議題。美國還在新的自貿(mào)協(xié)定中加強了對其盟友的影響力。
四是許多發(fā)展中國家加大引資政策優(yōu)惠力度。發(fā)展中國家越來越重視推動經(jīng)濟發(fā)展，努力提高對外資的吸引力，許多發(fā)展中國家加大力度優(yōu)化營商環(huán)境，提高引資競爭力。據(jù)世界銀行統(tǒng)計，在2018年營商環(huán)境便利度指數(shù)提升最快的10個國家中，有9個為亞洲和非洲的發(fā)展中國家或不發(fā)達國家。
政策變化將產(chǎn)生長期影響
全球跨境投資的政策變化已經(jīng)產(chǎn)生了顯著影響，全球跨境投資流入在2017年和2018年連續(xù)出現(xiàn)較大幅度下降，有的政策變化還對跨境投資的規(guī)模、模式和格局具有長期和深遠的影響。
一方面，主要發(fā)達經(jīng)濟體政策調(diào)整影響較大。在美國的推動和帶動下，主要發(fā)達經(jīng)濟體的本輪政策調(diào)整涉及面廣、層次深，是從理念、規(guī)則到治理體系的大調(diào)整和大變革。美國等部分發(fā)達國家將加強外資安全審查提高到戰(zhàn)略競爭層面，意味著未來這一趨勢還有可能繼續(xù)強化，目前已出現(xiàn)從針對新增投資安全審查擴展到對存量投資安全審查的勢頭。在這種情況下，中國等發(fā)展中國家與部分發(fā)達經(jīng)濟體之間的資本、創(chuàng)新要素流動的阻力增加，在這些國家和地區(qū)的投資模式及其全球投資布局也會受到影響。美國自身稅改促使其海外投資大量回流，短期內(nèi)也會顯著拉低全球跨境投資規(guī)模并形成結(jié)構(gòu)性影響。
另一方面，全球大范圍內(nèi)正在出現(xiàn)新一輪引資和留資政策競爭。在全球跨境投資下降、政治環(huán)境高度不確定的大背景下，利用外資促進經(jīng)濟恢復和發(fā)展成為許多發(fā)展中國家和部分發(fā)達國家政策關(guān)注的焦點。尤其是許多發(fā)展中國家加快改革開放，競相出臺利用外資的規(guī)劃和政策，形成愈加激烈的競爭態(tài)勢。同時，美國改革國內(nèi)宏觀政策吸引投資，將進一步帶動其他國家跟隨，推動全球新一輪外資政策競爭趨向白熱化。在多重因素疊加作用下，全球大范圍內(nèi)改革國內(nèi)宏觀政策、加大引資留資優(yōu)惠力度的競爭將更加激烈。
同時，全球經(jīng)濟治理體系變革前景仍不明朗，增加了全球投資環(huán)境的不確定性，不利于跨國公司穩(wěn)定預期和擴大投資。少數(shù)發(fā)達國家對全球經(jīng)濟治理改革推動力度大、標準高，先行達成彼此之間的高水平自貿(mào)協(xié)定，給其非盟友國家尤其是發(fā)展中國家形成較大的制度壓力，也使發(fā)達國家利益“朋友圈”外國家向“朋友圈”內(nèi)國家投資處于劣勢。
我國需在把握機遇中應(yīng)對挑戰(zhàn)
全球跨境投資政策的變化使我國面臨三方面挑戰(zhàn)。一是部分企業(yè)受疊加因素影響，出現(xiàn)經(jīng)營困難；二是中國對一些發(fā)達國家投資的阻力增加，國有企業(yè)以及高科技和新興產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域?qū)ν馔顿Y的制度性風險和成本明顯上升，不僅新增投資受到制約，存量投資也面臨更嚴的監(jiān)管環(huán)境，拓展海外市場和開展國際技術(shù)合作挑戰(zhàn)加大；三是在本輪全球經(jīng)濟治理體系重構(gòu)中，一些發(fā)達經(jīng)濟體推進的力度較大、標準較高，我國在開放程度上與許多發(fā)展中國家相比處于領(lǐng)先水平，但與發(fā)達國家相比仍有差距。
面對挑戰(zhàn)，我們需辯證看待壓力與動力，區(qū)分政策變化中的國別差異，把握好三方面機遇：一是利用外部壓力進一步推動改革開放步伐。必須看到，中國仍是全球投資最受青睞的目的地之一。外部壓力可促進我國加快擴大開放，加強開放與國內(nèi)改革的聯(lián)動，創(chuàng)造更多新的投資機會，提高對全球資本的吸引力。二是利用發(fā)展中國家和部分發(fā)達國家吸收外資的各類政策，拓展中國對外投資的發(fā)展空間。三是在全球經(jīng)濟治理體系變革期，積極參與全球經(jīng)濟治理，爭取新的發(fā)展機會。
應(yīng)該看到，全球跨境投資政策異中有同、同中有異，萬變不離其宗的是以自身經(jīng)濟發(fā)展為出發(fā)點，保障自身經(jīng)濟安全，不同的是各經(jīng)濟體基于自身國情、比較優(yōu)勢和外部環(huán)境等因素形成的政策導向。我國應(yīng)抓住全球競爭優(yōu)勢格局動態(tài)演變下各經(jīng)濟體政策調(diào)整的本質(zhì)特征，積極應(yīng)對全球跨境投資政策的變化，既要保持戰(zhàn)略定力做好自己的事，又要加大力度吸收和用好外資、引導對外投資合規(guī)健康發(fā)展，積極穩(wěn)妥參與全球經(jīng)濟治理改革，營造良好的內(nèi)外部發(fā)展環(huán)境。
第一，加快推進稅收制度改革，協(xié)同推進深層次對外開放和國內(nèi)改革，努力打造更有吸引力的營商環(huán)境。繼續(xù)深入推進稅費制度改革，加快落實降低企業(yè)負擔的政策措施。加強對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的前瞻性對策研究和安排，加大鼓勵外商投資向中西部和東北地區(qū)轉(zhuǎn)移的政策優(yōu)惠力度，根據(jù)地區(qū)特點和轉(zhuǎn)型升級需要制定吸收外資的優(yōu)惠政策。加快推進自貿(mào)試驗區(qū)和自由貿(mào)易港建設(shè)，進一步放寬外資準入，加快拓展高端制造業(yè)和服務(wù)業(yè)對外開放的范圍、領(lǐng)域和層次。系統(tǒng)梳理和更新各類涉及外資管理的政策措施，協(xié)同推進對外開放和對內(nèi)深層次改革，打破外資準入后的“玻璃門”等隱形障礙，及時出臺宏觀政策的配套措施。持續(xù)加大知識產(chǎn)權(quán)保護力度，保障外資企業(yè)合法權(quán)益，努力營造公平、透明和法治的營商環(huán)境。
第二，因“國”施策，促進我國對外投資合規(guī)健康發(fā)展。加強對歐貿(mào)易投資合作，加快推進中歐投資協(xié)定談判，推進與歐盟國家雙邊投資協(xié)定談判與升級。引導對歐投資企業(yè)在合規(guī)投資經(jīng)營基礎(chǔ)上，把握好歐盟國家間差異化外資政策下的投資機會。深化與“一帶一路”沿線國家的貿(mào)易投資合作，鼓勵地方政府和企業(yè)充分利用沿線國家優(yōu)惠政策建立境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)，提升中國在區(qū)域產(chǎn)業(yè)價值鏈中的地位與作用。根據(jù)各國引資政策變化，進一步做好國別產(chǎn)業(yè)指導和信息服務(wù)，支持企業(yè)拓展國際市場，增強抗風險能力，提高對外投資的效益和水平。
第三，積極穩(wěn)妥參與和推動全球經(jīng)濟治理體系改革，維護良好的外部環(huán)境，爭取贏得新的發(fā)展機會。積極參與WTO改革，繼續(xù)維護多邊體制，努力凝聚共識，爭取新的發(fā)展機會。加強現(xiàn)有經(jīng)貿(mào)協(xié)定談判的推進力度，推進與“一帶一路”沿線國家的多雙邊投資協(xié)定和自貿(mào)區(qū)談判與升級。系統(tǒng)研究加入全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（CPTPP）等新機制的利弊與可行性。在制定《二十國集團全球投資指導原則》經(jīng)驗基礎(chǔ)上，進一步研究和提出更多開放和包容的全球投資治理方案。
（作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心對外經(jīng)濟研究部）
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