當(dāng)前，“三權(quán)分置”改革正在我國農(nóng)村深入推進。把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)分置并行，是我國農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新。“三權(quán)分置”改革契合我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實需要，不僅有利于鞏固農(nóng)村基本經(jīng)營制度，而且有利于保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利、促進農(nóng)民持續(xù)增收，有利于實現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益。
“三權(quán)分置”的目的是放活農(nóng)民對所承包土地的經(jīng)營權(quán)，讓農(nóng)村土地活起來。為此，需要完善相關(guān)法律規(guī)定，有效設(shè)計權(quán)利歸屬和流轉(zhuǎn)規(guī)范，既保護農(nóng)民土地權(quán)利，又完善土地適度規(guī)模經(jīng)營所需要的體制機制?！叭龣?quán)分置”改革實行后，土地經(jīng)營權(quán)就要為農(nóng)戶之外的主體經(jīng)營農(nóng)業(yè)、占有和使用土地而設(shè)定權(quán)利，需要在立法上規(guī)范與土地經(jīng)營權(quán)相關(guān)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。目前，可以根據(jù)土地經(jīng)營權(quán)獲得方式的不同，完善相關(guān)法律制度。
合作社入股形成的經(jīng)營權(quán)。一些地方的農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)入股，組建合作社或者合伙組織，建立規(guī)模化的經(jīng)營體制。在這種情形下，合作社或者合伙組織取得土地經(jīng)營權(quán)。這種經(jīng)營模式是我國近年來一直在鼓勵和促進的，這種經(jīng)營權(quán)的法律基礎(chǔ)問題已經(jīng)解決，我國農(nóng)業(yè)法、農(nóng)村土地承包法、農(nóng)民專業(yè)合作社法等法律都規(guī)定了相應(yīng)條文。
以租賃方式形成的經(jīng)營權(quán)。這種類型的經(jīng)營權(quán)是按照合同法中有關(guān)租賃合同的規(guī)定，由經(jīng)營權(quán)人和集體經(jīng)濟組織或者農(nóng)民個人訂立租賃合同，經(jīng)營權(quán)人因此獲得法律承認的租賃權(quán)。合同法對于租賃雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)有一些強制性規(guī)定。比如，租賃期限不得超過20年；6個月以上的租賃應(yīng)訂立書面合同，否則被視為不定期租賃，即當(dāng)事人隨時可以撤銷約定；等等。如果依照這些規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)就有了不得超過20年的時間限制；在不訂立書面合同的情況下，經(jīng)營權(quán)人獲得的經(jīng)營權(quán)就存在不確定性。
物權(quán)性質(zhì)的經(jīng)營權(quán)。在“三權(quán)分置”的法律實踐中，有必要強化經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)。經(jīng)營權(quán)物權(quán)化之后，同債權(quán)性質(zhì)的租賃權(quán)會有很大區(qū)別。該權(quán)利的存續(xù)期間可以跨越合同法規(guī)定的20年最高期限，滿足權(quán)利人長期生產(chǎn)經(jīng)營的需要。另外，把經(jīng)營權(quán)依法確定為一種物權(quán)，也強化了這種權(quán)利進入市場的能力。我國物權(quán)法中已經(jīng)有了在用益物權(quán)基礎(chǔ)上再設(shè)置用益物權(quán)的相關(guān)規(guī)定。土地上的權(quán)利一般期限較長，可以在此之上再設(shè)定權(quán)利。將經(jīng)營權(quán)視為一種物權(quán)，在實踐中可以將其納入不動產(chǎn)登記，不論是轉(zhuǎn)讓還是設(shè)置抵押，法律上的操作都更為方便，也可以為農(nóng)戶帶來更有保障的財產(chǎn)收益。
無論采取什么方式取得耕地的經(jīng)營權(quán)，當(dāng)事人之間都要訂立土地經(jīng)營合同。當(dāng)事人之間的權(quán)利和義務(wù)尤其是經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容，主要由土地經(jīng)營合同加以確定。所以，關(guān)于訂立土地經(jīng)營合同的法律規(guī)則在實踐中具有重要意義，必須依法確立明確的制度。首先要明確合同的主體，主要是明確經(jīng)營權(quán)人和誰訂立合同、如何訂立合同。這種合同有時候是農(nóng)戶個人訂立，實踐中由集體出面訂立的也很多。相關(guān)法律制度設(shè)置應(yīng)考慮到這些實際情況。
在“三權(quán)分置”改革的相關(guān)立法中，應(yīng)堅持不得妨害農(nóng)民現(xiàn)有土地承包經(jīng)營權(quán)的原則。黨的十九大報告提出，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年。在依法處理農(nóng)村土地權(quán)利問題時應(yīng)當(dāng)明確，建立健全土地法律制度的目的是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、惠及廣大農(nóng)民。相關(guān)立法必須立足我國農(nóng)村發(fā)展的實際，照顧廣大農(nóng)民群眾對土地的感情，維護農(nóng)村穩(wěn)定。
（作者為中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員）
《 人民日報 》（ 2018年09月17日 07 版）
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