作者系山東師范大學(xué)教育學(xué)部講師，本文系教育部人文社科青年基金項目“法治高校建設(shè)研究：基于責(zé)任與問責(zé)的視角”15YJC880003的階段性成果

【思想?yún)R】

··編者按··

隨著依法治國進程的不斷推進與教育領(lǐng)域法治化改革的不斷深入，我國法治高校建設(shè)取得了重大成績?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》《全面推進依法治校實施綱要》《依法治教實施綱要（2016—2020年）》《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》等重要教育政策中都闡明了我國未來高等教育事業(yè)發(fā)展的新理念、新任務(wù)與新要求，同時也明確提出了加快推進高等教育治理現(xiàn)代化與法治高校建設(shè)的具體要求。在法治高校建設(shè)過程中，大學(xué)章程可以說是完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、完善現(xiàn)代大學(xué)制度的最為重要的舉措。當(dāng)前，伴隨著《全面推進依法治校實施綱要》中所提出的大學(xué)“一校一章程”的建設(shè)目標(biāo)的基本完成，我國高校進入了章程制定后的執(zhí)行實施階段。切實推進大學(xué)章程及其配套制度的具體執(zhí)行與落實是我國法治高校建設(shè)的核心工作之一，同時也是監(jiān)督高校法治行為的重要抓手。本文認(rèn)為，為了提升大學(xué)章程的實質(zhì)性影響，應(yīng)該通過評估的形式來描繪出大學(xué)章程實施“厚度”與“質(zhì)量”的“數(shù)據(jù)集”，具有一定的參考價值，特與讀者分享。

1.大學(xué)章程評估的內(nèi)涵是什么

在開展大學(xué)章程評估的理論研究及實踐探索之前，我們應(yīng)該深入了解大學(xué)章程評估的內(nèi)涵。大學(xué)章程評估可以理解為是章程評估主體依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)與程序，對章程系統(tǒng)、過程及結(jié)果的質(zhì)量、效果、效益等方面進行判斷或評價的一系列活動，其目的是進一步改善章程系統(tǒng)，提高章程的執(zhí)行質(zhì)量，保證章程目標(biāo)的實現(xiàn)，進而推動法治高校建設(shè)。大學(xué)章程評估作為章程反饋與調(diào)控的重要方式與手段，能夠保證章程建設(shè)的進一步充實與完善。

從大學(xué)章程評估的特征來看，其主要包括行政性、診斷性與持續(xù)性等方面的特征。大學(xué)章程評估的行政性主要表現(xiàn)為，無論從章程制定、審批的環(huán)節(jié)來看，還是從章程的評估工作來看，其更多地表現(xiàn)為一種教育行政評估，即章程評估的主體或發(fā)起者主要為教育行政部門，大學(xué)章程評估行政性的獨特之處也在于其價值標(biāo)準(zhǔn)更多地應(yīng)該指向國家的政策方針以及教育法律法規(guī)。大學(xué)章程評估的診斷性主要表現(xiàn)為，章程的評估活動一方面是由教育行政部門發(fā)起，以國家的相關(guān)政策方針以及法律法規(guī)為價值基礎(chǔ)，同時其也是由專家團隊對章程執(zhí)行過程中所出現(xiàn)的問題進行“會診”或診斷及診斷后提出“處方”使章程執(zhí)行更為完善的過程。通過章程評估來發(fā)現(xiàn)、分析與診斷高校在具體章程執(zhí)行中所表現(xiàn)出來的學(xué)校制度建設(shè)、內(nèi)部治理等方面的成功經(jīng)驗與問題，從而進一步推進學(xué)校工作的開展，推進大學(xué)章程工作的日臻完善。大學(xué)章程評估的持續(xù)性主要表現(xiàn)為，大學(xué)章程評估活動應(yīng)該避免“運動式”的方式，而應(yīng)該將其作為一種持續(xù)性的常態(tài)化活動，而非教育活動周期結(jié)束后的評估。這種方式的評估應(yīng)該是一種系統(tǒng)性工程，在最初的評估活動伊始就應(yīng)該將其后續(xù)計劃進行考量，防止評估過程中出現(xiàn)評估工作的重點偏頗、工作重復(fù)或工作量過大等問題。所以，大學(xué)章程評估工作應(yīng)該是有規(guī)劃、有步驟的評估，同時也應(yīng)該注意評估與整改相結(jié)合。

2.大學(xué)章程評估保障什么

大學(xué)章程評估能夠有效保障教育依法行政。教育依法行政的貫徹落實與大學(xué)章程的執(zhí)行密不可分，大學(xué)章程規(guī)定了大學(xué)內(nèi)外部之間的關(guān)系，尤其是與政府的關(guān)系，政府通過何種方式與手段來對高校進行管理，保障高校的辦學(xué)自主權(quán)等都在大學(xué)章程中有所涉及。所以，通過評估來保障大學(xué)章程的貫徹落實有助于教育依法行政的推進。

大學(xué)章程評估能夠有效保障依法治校。依法治校要以大學(xué)章程和相關(guān)配套制度來治理高校，既善且良；要在高校內(nèi)部治理過程中，秉持法律至上的精神開展各項工作；同時需要高校能夠切實維護教職工、學(xué)生等相關(guān)利益主體的權(quán)利，使其權(quán)益得到尊重、維護和保障。這個過程也同時需要大學(xué)章程的深入貫徹執(zhí)行，大學(xué)章程對大學(xué)內(nèi)部具有重要的規(guī)范作用，對其進行評估也能夠使依法治校持續(xù)、深入開展。

大學(xué)章程評估能夠有效保障關(guān)鍵利益相關(guān)者治理觀。在大學(xué)組織結(jié)構(gòu)的影響因素中，利益訴求與權(quán)力配置無疑是其最本質(zhì)、最直接的影響因素?？梢哉f，在大學(xué)的內(nèi)部治理中，各利益相關(guān)者都應(yīng)該通過章程所規(guī)定的形式與內(nèi)容參與到大學(xué)的治理之中，而現(xiàn)實的參與度則主要受到章程執(zhí)行的影響，所以章程的評估對大學(xué)關(guān)鍵利益相關(guān)者治理觀的貫徹落實具有重要推動作用。

3.大學(xué)章程評估應(yīng)該堅持哪些原則

大學(xué)章程評估活動是一項較為復(fù)雜的系統(tǒng)性過程，在評估過程中，為了使評估活動能夠更契合客觀實際，就需要在評估活動中制定一系列原則來保障其有效性。在制定評估原則時，需要使評估原則有利于評估活動的規(guī)范化，促進評估活動系統(tǒng)化，從而發(fā)揮評估活動的導(dǎo)向作用。具體來說，應(yīng)堅持如下原則：

第一是不可忽視公共利益原則。公共利益是實現(xiàn)大學(xué)章程評估的一個非常重要的原則，此原則也來源于教育的公共屬性。教育的公共性主要表現(xiàn)為教育影響的廣泛性、影響的不可分性和社會共享性、包含內(nèi)容的綜合性以及公益和私益統(tǒng)一性，所以在大學(xué)章程的評估過程中，公共利益應(yīng)該擺在首要位置。

第二是民主原則。這種民主原則主要應(yīng)該注意大學(xué)章程評估活動的透明性與公開程度，以及政策評估主體構(gòu)成的多元化等問題。

第三是可行性原則。這主要包括條件可行與易于操作兩個方面。條件可行要求在進行章程評估的過程中，應(yīng)該使人力、物力和財力等方面與之相配合；易于操作主要體現(xiàn)在評估方案在具體運用中應(yīng)該能夠結(jié)合實際情況，有效開展評估。

第四是權(quán)變原則。權(quán)變的原則也即變化的原則，權(quán)變觀點關(guān)注的是組織的多變量性，力圖了解組織在變化著的條件下和在特殊環(huán)境中的運營情況。在大學(xué)章程評估過程中，當(dāng)評估環(huán)境發(fā)生變化時，大學(xué)章程評估的標(biāo)準(zhǔn)、范圍、內(nèi)容、手段等都可做適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

第五是信息完整與真實性原則。評估過程中信息是章程評估的物質(zhì)基礎(chǔ)和能否成功的關(guān)鍵條件，所以在大學(xué)章程評估過程中一方面應(yīng)該做到把握對評估起決定作用的信息，另一方面要對信息及時進行修正與補充。當(dāng)出現(xiàn)信息不對稱或不全面時，應(yīng)該通過修正和補充信息來使評估活動順利進行。

4.如何建立與完善大學(xué)章程評估

大學(xué)章程評估體系直接決定了大學(xué)章程評估的方向和結(jié)果是否科學(xué)、正確，其通常是由章程評估主體、評估客體、評估標(biāo)準(zhǔn)以及評估方法等相關(guān)要素而形成的有機統(tǒng)一體。

大學(xué)章程評估應(yīng)該建立多元化的評估主體。作為參與章程評估的組織或個人，章程評估主體在評估體系中處于核心的位置。從政策學(xué)視角來看，不同的評估主體由于所堅持的政策立場不同，可能會得出相反的結(jié)果。所以，在大學(xué)章程評估主體的設(shè)定中其關(guān)鍵在于評估主體的多元化，這種從單一走向多元的評估主體較為理想的狀態(tài)是：從內(nèi)部評估者走向內(nèi)外評估相結(jié)合，由傳統(tǒng)的官方評估走向官方與非官方的平衡統(tǒng)一。

大學(xué)章程評估應(yīng)該科學(xué)界定評估客體。大學(xué)章程評估客體又可以理解為大學(xué)章程評估的特定對象。通常來說，只有符合“可評估性”要求才能確定為真正的評估對象。即評估對象需要具備價值同時能夠通過評估實現(xiàn)一定的目的。在確定評估對象時我們需要考慮評估的必要性、有效性、可操作性、時間性以及可行性作為確定評估對象的基本前提。對于大學(xué)章程評估而言，所有的章程活動都是它應(yīng)該評估的客體，都屬于大學(xué)章程的評估范圍。

大學(xué)章程評估應(yīng)厘定明確的評估標(biāo)準(zhǔn)。大學(xué)章程評估的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該包括章程的目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、投入標(biāo)準(zhǔn)、系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)、公平公正標(biāo)準(zhǔn)、參與回應(yīng)度標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。大學(xué)章程目標(biāo)既作為章程的起點同時也是政策最終要實現(xiàn)的終點，其在執(zhí)行中具有指導(dǎo)、凝聚、約束、激勵等作用。評價大學(xué)章程成效的重要標(biāo)志就是關(guān)注其執(zhí)行后是否能夠在預(yù)定時間內(nèi)完成章程的目標(biāo)。同時我們也應(yīng)該關(guān)注大學(xué)章程的投入標(biāo)準(zhǔn)，在大學(xué)章程的提出、制定及落實執(zhí)行等諸多環(huán)節(jié)中都不同程度地需要財力、人力、物力等資源。這些資源包括資金的支出、執(zhí)行人員、機構(gòu)、工作時間的質(zhì)量與數(shù)量以及章程對象與資源之間的相互關(guān)系等要素，所以我們需要通過評估活動來考察其成本問題。系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)主要表現(xiàn)在大學(xué)章程實施后，圍繞大學(xué)章程的系統(tǒng)各要素之間是否真正建立了有效互動機制，這種互動機制主要可分為長效推動機制、信息收集與反饋機制、監(jiān)督機制等維度。大學(xué)章程其中重要的內(nèi)容就是關(guān)注公正公平，這也是大學(xué)章程的重要特征體現(xiàn)。大學(xué)章程應(yīng)該最大限度地體現(xiàn)最大多數(shù)的利益，從而盡可能實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。在大學(xué)章程此標(biāo)準(zhǔn)的評估中，最需要關(guān)注的是對教師與學(xué)生等主體權(quán)益的保護效果。參與回應(yīng)度標(biāo)準(zhǔn)主要體現(xiàn)為大學(xué)章程能夠通過制度規(guī)范來保障校內(nèi)外利益相關(guān)者的廣泛、充分參與，即我們通過評估活動來考察大學(xué)的利益相關(guān)者對大學(xué)章程執(zhí)行的反映與反饋情況，這種反饋情況既可以從方向上進行劃分，也可以從程度上進行分解。

大學(xué)章程評估應(yīng)使用多樣化的評估方法。評估方法是大學(xué)章程評估體系的重要組成部分，是實現(xiàn)評估目標(biāo)的中介與橋梁。在大學(xué)章程評估過程中，既不可忽視定量評估方法，也應(yīng)該遵循定性評估的原則，使理性主義與經(jīng)驗主義相融合。所以在具體的評估中我們既可以利用專家咨詢、目標(biāo)分析、因果分析、價值分析等定性方法，也可以通過借助現(xiàn)代數(shù)學(xué)中的模糊分析法來建立大學(xué)章程評估模型與指標(biāo)體系來分析大學(xué)章程的實施效果。在此需要特別指出的是，我們除了使用傳統(tǒng)的評估方法外，也應(yīng)該注重大數(shù)據(jù)在政策評估中的變革性作用。由于大數(shù)據(jù)所分析的并非樣本數(shù)據(jù)而是要求對所有相關(guān)數(shù)據(jù)進行分析，所以這能夠使章程評估所作出的評價更加接近事實本身。大數(shù)據(jù)可以從對象動態(tài)監(jiān)控、行動者再決策、信息溝通渠道等方面實現(xiàn)章程的執(zhí)行監(jiān)督與評估。大數(shù)據(jù)能夠及時準(zhǔn)確地獲得大學(xué)章程評估中的相關(guān)數(shù)據(jù)信息，通過對大數(shù)據(jù)地挖掘及可視化技術(shù)，可以快速地了解制度、資源建設(shè)情況，并掌握章程在實施過程中各行為主體對章程的支持與接收程度。大數(shù)據(jù)在分析、監(jiān)督、評估的同時也可以利用其分析技術(shù)測驗方案來建立健全信息反饋機制，從而及時地糾正章程執(zhí)行偏差。

大學(xué)章程在我國的發(fā)展進程中已經(jīng)告別了建設(shè)期的制定核準(zhǔn)階段，開啟了全面實施的大學(xué)章程新時代。而此時代的到來，任務(wù)顯得更為艱巨、復(fù)雜。所以作為法治高校建設(shè)的樞紐工程，大學(xué)章程評估仍然是一個長期性工作，任重而道遠。在此過程中，只有凝聚共識、調(diào)動一切可協(xié)調(diào)的力量與積極因素、攻堅克難，才能使我國法治高校開啟依章辦學(xué)的新篇章。

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