縣制綿延兩千余年之久，是我國最穩(wěn)定的行政層級，縣在行政管理、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、文化傳承、社會穩(wěn)定等方面都發(fā)揮著不可替代的作用。然而，城市化進(jìn)程給縣制造成了猛烈的沖擊，縣的角色定位和發(fā)展路徑也均缺少明晰的思路，甚至有人對縣制的存在價值提出了質(zhì)疑，我國縣制正面臨“千年之變”?；诖耍谌嫔罨母?，發(fā)展和完善中國特色社會主義制度的總體背景下，加強中國縣制研究刻不容緩。課題組受民政部委托認(rèn)真進(jìn)行了縣制專題研究。
一、深入研究我國縣制演化的變遷路徑明確作用地位
縣制是中華民族政治文明發(fā)育過程中的重要創(chuàng)舉，歷經(jīng)兩千余年綿延不息。我國縣制經(jīng)歷了“萌芽-發(fā)展-成熟-衰弱-再發(fā)展”的曲折成長歷程，期間數(shù)次改革，分析我國縣制的演化機理及動力機制，從中挖掘?qū)Ξ?dāng)代中國縣制問題的有益思考、吸取制度財富的精髓用以指導(dǎo)改革的任務(wù)迫在眉睫。
課題組梳理了我國縣制演化的變遷路徑。概括整理如下，一是厘清中國縣制的起源，發(fā)育成熟的縣是我們熟悉的郡縣制下的縣制，成形于戰(zhàn)國時的秦。二是在秦漢至六朝時期，縣獨立性逐漸削弱且郡縣關(guān)系成型、在大移民浪潮中產(chǎn)生了僑縣的設(shè)置與流變、民族聚居地區(qū)設(shè)置左縣。三是在隋唐至清朝時期，采用增州置縣來化解逃戶潛在的社會風(fēng)險、知縣制度與縣官治理能力整體提升、縣級政區(qū)產(chǎn)生等第劃分現(xiàn)象。四是在晚清與民國時期，進(jìn)行了縣制探索——自治輔官治、縣組織架構(gòu)改革日趨科層化、民國訓(xùn)政初期的縣自治、縣治實踐與自治思想背離、嘗試新縣制自治與官治相結(jié)合等。
從對歷朝歷代至今的研究中，不難發(fā)現(xiàn)縣的等第劃分制度在古代出現(xiàn)頻仍，但是自1959年以來，我國縣分等制度已經(jīng)中斷了近六十年之久，不過這一制度設(shè)計仍可為解決一些現(xiàn)實問題提供有益思路：一方面是省直管縣后省級政府管理幅度過大的問題。從理論上講，縣分等有利于實現(xiàn)省級政府對縣的分類管理，對不同等第的縣實施差異化的政策措施，甚至可以通過省級政府內(nèi)部機構(gòu)改革，增設(shè)有關(guān)分類管理機構(gòu)，增強省級政府的管理能力，降低省直管縣全面推行的現(xiàn)實阻力。另一方面是行政管理機構(gòu)改革具體目標(biāo)不明確的問題?？h分等制度能夠使編制管理在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)與散亂無序中找到平衡點：在科學(xué)周密的調(diào)研分析與統(tǒng)計的基礎(chǔ)上將縣分為幾類，劃定各類縣政府編制的上限與下限，既能確保政府規(guī)模在合理范圍內(nèi)，又給各政府根據(jù)本地實際需要調(diào)整編制留有靈活空間。民政部對此研究成果深感認(rèn)同。
在此基礎(chǔ)上，課題組還系統(tǒng)分析了縣制在傳統(tǒng)和現(xiàn)代社會中的重要地位及作用。傳統(tǒng)社會中，縣制是中央集權(quán)國家建立的基石，其誕生改變了地方管理模式；其次，縣制為傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供必要的制度保障；再者，縣制為文化一統(tǒng)與地方融匯提供重要支撐。在現(xiàn)代社會中，縣制的作用同樣意義非凡，主要表現(xiàn)在以下幾個方面，一是在我國行政管理體系中具有穩(wěn)健的基礎(chǔ)性地位；二是在我國農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中具有主導(dǎo)性作用；三是在國家發(fā)展與基層社會聯(lián)系中具有紐帶性作用；四是在工—農(nóng)關(guān)系與城—鄉(xiāng)關(guān)系中具有聯(lián)接性作用。
二、系統(tǒng)剖析我國縣制面臨的發(fā)展環(huán)境并提出戰(zhàn)略選擇
當(dāng)前，我國縣制改革面臨著復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會形勢，正處在至關(guān)重要的戰(zhàn)略抉擇時刻，系統(tǒng)剖析我國縣制面臨的發(fā)展環(huán)境尤為重要，是解決問題的基礎(chǔ)保障。
課題組就當(dāng)前縣制面臨的機遇與挑戰(zhàn)做了相關(guān)思索。具體來看，一是新型城鎮(zhèn)化背景下縣域發(fā)展模式多樣化與縣體制單一化的矛盾、縣域城鎮(zhèn)化水平提升與縣側(cè)重農(nóng)村管理的矛盾等。二是以主體功能區(qū)的視角考慮，主體功能區(qū)與行政區(qū)交叉導(dǎo)致協(xié)調(diào)難度增大、生態(tài)文明的高要求與縣域建設(shè)能力不足等問題。三是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，關(guān)于縣域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化等的關(guān)聯(lián)。四是從現(xiàn)代治理方面談到縣制的公共性尚不成熟、縣域社會治理模式需要不斷創(chuàng)新等問題。
基于我國復(fù)雜的國情，各縣發(fā)展階段不同、潛力定位各異，因而應(yīng)當(dāng)因地制宜地提出多種改革參考路徑，具體如下。一是辯證把握現(xiàn)代縣制的演化規(guī)律。一方面，縣會隨著時間推移產(chǎn)生空間收縮，另一方面，縣又不會無限制減少甚至消亡；二是根據(jù)資源、生態(tài)、農(nóng)業(yè)、文化、社會五大導(dǎo)向型，分類指導(dǎo)縣制保護(hù)與創(chuàng)新；三是理順省—市—縣的關(guān)系，如省直管縣改革要因地制宜分類指導(dǎo)、理順市與縣政府間財權(quán)及事權(quán)關(guān)系、完善地方政府間的利益協(xié)調(diào)機制等；四是適應(yīng)現(xiàn)代城鄉(xiāng)發(fā)展要求，如完善城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，提升縣域城鎮(zhèn)的承載服務(wù)能力等；最后是要完善縣域治理體系與能力，推行縣轄街道管理體制、探索大市鎮(zhèn)管理模式、試點特大鎮(zhèn)體制改革等。
三、舉辦“面向二十一世紀(jì)的中國縣制：歷史現(xiàn)狀與未來”研討會
2017年2月15日，課題組在華東師范大學(xué)組織召開了“面向二十一世紀(jì)的中國縣制：歷史、現(xiàn)狀與未來”研討會，邀請了14位國內(nèi)專家代表參與會議，跨學(xué)科、多視角地共同探討中國縣制問題。
國務(wù)院民政部區(qū)劃地名司區(qū)劃管理處處長燕翀，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究會常務(wù)理事林善浪，中國國際共運史學(xué)會理事郝宇青，復(fù)旦大學(xué)歷史地理研究所教授、博士生導(dǎo)師，曾兼任中國地理學(xué)會理事、中國地理學(xué)會歷史地理專業(yè)委員會常務(wù)副主任的張修桂等多位知名專家蒞臨會場，除此以外，還有來自上海交通大學(xué)的李玉尚教授，黑龍江省行政學(xué)院老師于健慧，國際關(guān)系研究所中國外交研究室研究員胡鍵等。會議由課題組首席專家林拓教授主持。
各專家學(xué)者對研究成果給予了高度評價，并就此發(fā)表了精彩的觀點與論述。林善浪教授評論這項研究具有歷史的縱深感、時代的厚重感，另根據(jù)成果匯報給出了幾點建議。一是認(rèn)為當(dāng)前各地區(qū)人口還處在繼續(xù)流動的狀態(tài)之中、并未達(dá)到真正的穩(wěn)定平衡，因此任何城鎮(zhèn)化的改革措施都不能過于急躁，搞“一刀切”的做法必須被否定，所以試點工作的意義重大。從全國不同經(jīng)濟(jì)文化背景和發(fā)展階段的地方、區(qū)域選擇樣本進(jìn)行科學(xué)試點非常重要，避免盲目進(jìn)行政策措施的全面推行，頂層設(shè)計者應(yīng)當(dāng)嚴(yán)把關(guān)，認(rèn)真分析從而審慎地制定決策。二是應(yīng)當(dāng)考慮大交通如高鐵等的普及導(dǎo)致人口、市場一體化后，縣的人口流動趨勢。三是考慮邊境地區(qū)和中東部地區(qū)的縣發(fā)展背景的差異性，給以落后地區(qū)縣更大的自主權(quán)，有利于其進(jìn)行建設(shè)發(fā)展。
胡鍵研究員指出行政區(qū)劃是一個有關(guān)政治、經(jīng)濟(jì)、文化多要素的綜合性問題，必須從歷史中找尋來龍去脈、吸取相應(yīng)教訓(xùn)，縣制改革也應(yīng)當(dāng)如此。中國的政區(qū)層級在歷史上經(jīng)歷了二級制與三級制之間的三大循環(huán)，應(yīng)當(dāng)深入思考其中的歷史背景和意義，為現(xiàn)代的縣制改革等提供強有力的歷史支撐，竭力避免斷章取義式的學(xué)習(xí)和思索。
張修桂教授作為地理學(xué)老一輩開拓者，注重扎實嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶W(xué)術(shù)作風(fēng)，強調(diào)了除具體學(xué)術(shù)主題之外的其他值得注意的問題。例如考慮研究成果的編排邏輯、遣詞造句的規(guī)范性等等，使與會者深有認(rèn)同。
另幾位專家也就縣制研究成果進(jìn)行觀點的陳述，如張文明教授對比了中國和日本的情況，談到日本由于老齡化致使政區(qū)趨小化，把市改為町，加之上世紀(jì)七十年代，農(nóng)村空心化，又改成以町為中心提供服務(wù)。國務(wù)院民政部區(qū)劃地名司區(qū)劃管理處處長燕翀表示，以往只關(guān)注政區(qū)合并問題，張教授的談話給人以啟示。各位學(xué)者從多學(xué)科視角的探索下進(jìn)行了深層的高質(zhì)量對話并就此開展了深入研討。
新型城鎮(zhèn)化背景下的制度創(chuàng)新是課題組長久以來一直關(guān)注的重要議題，此次研討會的精華值得深思，應(yīng)積極吸收專家學(xué)者的意見和建議，為后續(xù)研究工作提供新的觀察視角。這一階段的研究，系統(tǒng)梳理了我國縣制的形成及演化歷程，客觀剖析了縣制發(fā)展面臨的瓶頸問題，明確縣在國家治理中應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，評價縣制改革的總體環(huán)境，最終提出縣制改革的總體構(gòu)想。一方面，課題組分享了最新的研究進(jìn)展，對縣制研究的深化提供了堅實的基礎(chǔ)；另一方面，與眾多跨領(lǐng)域?qū)W者的探討交流，有利于把握多學(xué)科視角下的不同思路，適當(dāng)調(diào)整工作著力點，從而使研究成果更好地服務(wù)于管理應(yīng)用。
（課題組供稿）
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