國家社科基金重大項(xiàng)目研究進(jìn)展簡報(bào)
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重大課題階段性成果突破：法治與公共政策子課題三部專著完成出版
建議加快推進(jìn)突發(fā)事件應(yīng)急處置政府行政責(zé)任立法
重大課題階段性成果突破：法治與公共政策子課題三部專著完成出版
2015年6月1日，國家社科基金重大項(xiàng)目“突發(fā)性動(dòng)物疫情公共危機(jī)演化機(jī)理及應(yīng)急公共政策研究”（11&ZD171）課題組首席專家李燕凌教授、“法治與公共政策”子課題負(fù)責(zé)人賀林波教授合著的《公共服務(wù)視野下的政府責(zé)任法治》一書，在人民出版社公開出版。至此，課題組“法治與公共政策”子課題計(jì)劃完成的三部專著《公共服務(wù)視野下的公共危機(jī)法治》、《公共服務(wù)視野下的動(dòng)物防疫法治》、《公共服務(wù)視野下的政府責(zé)任法治》全部完成出版任務(wù)。課題組成員自2013年1月起，歷經(jīng)三年努力，國家社科基金重大項(xiàng)目終于取得階段性成果新突破。中國行政法學(xué)研究會名譽(yù)會長、中國政法大學(xué)終身教授、著名法學(xué)家應(yīng)松年先生，清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長薛瀾教授、北京大學(xué)政府管理學(xué)院黨委書記周志忍教授、中國行政管理學(xué)會執(zhí)行副會長兼秘書長高小平研究員等三位著名危機(jī)管理專家，分別為三部著作作序，應(yīng)松年教授兩度為著作撰寫了書評。
一、《公共服務(wù)視野下的公共危機(jī)法治》內(nèi)容簡介
該著由李燕凌、賀林波著，全書31萬字，人民出版社2013年11月第1版。該著從公共服務(wù)視角出發(fā)，論述了公共危機(jī)法治的理念、制度與治理問題，全面闡釋了“只有立法才能保障公共危機(jī)治理體制的合法性”的基本理念，論證了公共危機(jī)事件中社會應(yīng)急管理立法的必要性，提出了即使在緊急或危機(jī)狀態(tài)下政府擁有行政緊急權(quán)力，也要加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里等基本觀點(diǎn)。全書從公共危機(jī)法治的指揮體系、預(yù)防體系、信息體系、應(yīng)對體系、善后體系和責(zé)任體系六個(gè)方面，論述了公共危機(jī)法治制度的基本原理，分析了公共危機(jī)的治理主體多元化、治理依據(jù)多重化、治理方式多樣化等典型特征，總結(jié)了中國特定社會歷史條件下公共危機(jī)法治存在的種種現(xiàn)實(shí)問題，并針對政府問責(zé)、社會信任、公民地位、權(quán)利與救濟(jì)等深層次問題，全面解析了公共危機(jī)法治的原則和條件，提出了改進(jìn)和完善公共危機(jī)法治制度建設(shè)的相關(guān)建議，符合我國加強(qiáng)服務(wù)型政府與法治政府建設(shè)的迫切現(xiàn)實(shí)需要。
二、《公共服務(wù)視野下的動(dòng)物防疫法治》內(nèi)容簡介
該著由李燕凌、賀林波著，全書35萬字，人民出版社2014年9月第1版。該著從公共服務(wù)視角出發(fā)，論述了動(dòng)物防疫法治的理念、制度與治理問題。本書全面闡釋了在分工專業(yè)化、社會信息化、公民參政議政民主化程度越來越高的現(xiàn)實(shí)背景下，動(dòng)物疫病傳播及動(dòng)物防疫都具有極大的外部性，只有政府采取公共服務(wù)形式才能彌補(bǔ)動(dòng)物防疫行為的外部性缺陷?；谶@種認(rèn)識，本書深入探討了動(dòng)物防疫作為政府公共服務(wù)行為的必要性以及動(dòng)物防疫法治的可能性和可行性。本書從動(dòng)物防疫法治預(yù)防體系、應(yīng)急體系和善后體系三個(gè)階段，從動(dòng)物防疫治理中的政府、公民和多元主體三個(gè)維度，對我國現(xiàn)行動(dòng)物防疫體制“重管理、輕服務(wù)，重常規(guī)治理而忽視應(yīng)急治理”等問題展開分析，提出了推進(jìn)動(dòng)物防疫治理中政府績效目標(biāo)管理、協(xié)商民主治理機(jī)制制度化、政府間府際合作機(jī)制制度化等一系列動(dòng)物防疫制度與法治建設(shè)的對策建議。
三、《公共服務(wù)視野下的政府責(zé)任法治》內(nèi)容簡介
該著由李燕凌、賀林波著，全書30萬字，人民出版社2015年6月第1版。該著與其他兩部階段性成果著作一樣，采用“理念”、“制度”和“治理”的三篇體例，全面闡釋了公共服務(wù)視野下政府責(zé)任法治的基本理論體系及“服務(wù)是責(zé)任，法治是保障”的制度主張，提出了“依法履行基本公共服務(wù)是政府行政責(zé)任之基礎(chǔ)”這一中心觀點(diǎn)。本書從政治學(xué)、法學(xué)和行政管理學(xué)三個(gè)維度解讀政府責(zé)任法治，通過對重大動(dòng)物疫情公共危機(jī)、一般公共危機(jī)等具體公共服務(wù)的法治研究，深入剖析了政府公共服務(wù)責(zé)任的一般法治原理，并從國家理性演變中政府權(quán)力的由來及政府權(quán)力的規(guī)范論證中，將常態(tài)管理與非常態(tài)管理的政府責(zé)任法治統(tǒng)一在促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一命題之中，建構(gòu)了公共服務(wù)視野下的政府責(zé)任法治原則，具體論證了該原則體系的運(yùn)用過程。本書通過對不同政治體制下的政府責(zé)任與公共服務(wù)視野下的政府責(zé)任法治論的比較研究，探討了政府職能轉(zhuǎn)變、政府機(jī)構(gòu)調(diào)整和政府治理方式轉(zhuǎn)變與公共服務(wù)視野下的政府責(zé)任法治論的關(guān)系，提出了公共服務(wù)視野下的政府治理轉(zhuǎn)變和完善政府責(zé)任法治的一系列政策主張，體現(xiàn)了全面深化改革、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體要求。
建議加快推進(jìn)突發(fā)事件應(yīng)急處置政府行政責(zé)任立法
中國之治，難莫過于民主，艱莫困于法治。國家管理之道，治大國如烹小鮮，最要緊的在于權(quán)與法的平衡。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，法律是最高的制度形式。中國必須全面推進(jìn)社會主義民主與法治，沒有民主的中國，必將是沒有希望的中國；沒有法治的中國，亦將是沒有前途的中國。
在應(yīng)對2003年非典（SARS）、2004年高致病性禽流感，2014年埃博拉和2015年中東呼吸綜合征（MERS）等重大惡性病毒性傳染病入境流行的應(yīng)急處置中，各地各級政府都負(fù)有“嚴(yán)防死守”之責(zé)。在應(yīng)急處置2008年“5·12汶川地震”、2011年“7·23溫州高鐵事件”、2015年“6·1東方之星客船翻沉事故”等重大事故災(zāi)害中，各級政府都把“救人”放在第一位。重大動(dòng)物疫情、公共衛(wèi)生事件、突發(fā)性重大災(zāi)害、社會群體性沖突等突發(fā)事件，由于具有時(shí)間緊迫性和風(fēng)險(xiǎn)不確定性等顯著特點(diǎn)，往往成為政府采取非常態(tài)管制措施的當(dāng)然理由。但是，在大量突發(fā)事件應(yīng)急處置中，政府履行非常態(tài)應(yīng)急管理職能常常無法可依。長期以來，法律虛無主義泛濫，一些政府部門和不少政府官員習(xí)慣于“紅頭文件”或“上級批示”代替法律。在突發(fā)事件應(yīng)急管理中，一些公共部門推諉避責(zé)、冷漠懈怠，一些政府官員恣意越權(quán)、濫用公器。即使僅有的少數(shù)突發(fā)事件立法也重在“治民”而疏于“治官”，對于突發(fā)事件應(yīng)急管理中的嚴(yán)重失職誤政，問責(zé)不究、究而不嚴(yán)、處罰畸輕。保住了面子，就維護(hù)了權(quán)力。維護(hù)了權(quán)力，就保護(hù)了做出錯(cuò)誤應(yīng)急決策的少數(shù)官員利益。說到底，這些其實(shí)都是“應(yīng)急處置權(quán)力腐敗”。
我國已有數(shù)十部應(yīng)對緊急或危機(jī)狀態(tài)的單行法，但至今尚無統(tǒng)一的《突發(fā)事件應(yīng)急處置政府行政責(zé)任法》。全面依法治國要求政府依照憲法和法律來治理國家，即使在突發(fā)事件應(yīng)急處置中，政府擁有行政緊急權(quán)力，也要加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，堅(jiān)守依法行政底線，履行行政法律責(zé)任。因此，必須加快推進(jìn)《突發(fā)事件應(yīng)急處置政府行政責(zé)任法》立法進(jìn)程。
第一，規(guī)范政府應(yīng)急處置的行政許可。突發(fā)事件往往潛在著巨大危險(xiǎn)，這種危險(xiǎn)因其具有強(qiáng)大的外部性而不得不由政府主導(dǎo)加強(qiáng)社會共同治理，以迅速有效地扼制并消餌危機(jī)。突發(fā)事件有外部性損害，政府應(yīng)急處置就必然有外部性利益分割。因此，突發(fā)事件應(yīng)急處置中不可避免存在著公民人權(quán)克減。建立《突發(fā)事件應(yīng)急處置政府行政責(zé)任法》，就是要針對不同類型突發(fā)事件，從法律上明確細(xì)致地規(guī)范各級政府緊急處置突發(fā)事件的行政許可，使依法處置突發(fā)事件成為常態(tài)，而無需依賴“紅頭文件”或“上級批示”進(jìn)行突發(fā)事件應(yīng)急處置。
第二，把應(yīng)急權(quán)力納入法治軌道。相當(dāng)多的國家在緊急狀態(tài)立法中對緊急權(quán)力的行使設(shè)置了種種法定限制，以抵抗非法緊急權(quán)對公民權(quán)利的侵害。法律是治國之重器，良法是善治之前提。在突發(fā)事件應(yīng)急處置中，各級政府履行行政責(zé)任必須嚴(yán)格規(guī)范事權(quán)許可，嚴(yán)守公正文明執(zhí)法，強(qiáng)化行政權(quán)力制約監(jiān)督，把公正、公平、公開原則貫穿于依法行政全過程。既要在應(yīng)急處置行政責(zé)任立法中充分體現(xiàn)“人民公仆為民執(zhí)法”的行政道德規(guī)訓(xùn)，主人賦予的權(quán)力只能在主人許可范圍內(nèi)使用；又要在應(yīng)急處置行政責(zé)任立法中展現(xiàn)中國特色社會主義法治的政治成熟，真正實(shí)踐全面依法行政、依法執(zhí)政，消滅無約束的權(quán)力以維護(hù)權(quán)力良好運(yùn)行。
第三，建立科學(xué)有效的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度。孟德斯鳩說過，防止權(quán)力濫用的辦法，就是用權(quán)力約束權(quán)力。權(quán)力不受約束必然產(chǎn)生腐敗。應(yīng)急處置行政責(zé)任立法必須細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度。應(yīng)急處置行政責(zé)任立法要規(guī)定政府行政回應(yīng)過程中控制應(yīng)急權(quán)力的特殊方式，既要保證有足夠自由裁量權(quán)應(yīng)對突發(fā)事件，充分發(fā)揮法律引領(lǐng)作用以提高突發(fā)事件應(yīng)急處置中的政府行政能力，又要謹(jǐn)防個(gè)別政府部門或官員無視公共資源使用效率、濫用應(yīng)急權(quán)力，甚至利用應(yīng)急權(quán)力尋租或打著公共利益幌子行公權(quán)私用之實(shí)。
第四，用好應(yīng)急權(quán)力必須加強(qiáng)方法創(chuàng)新。要在應(yīng)急處置行政責(zé)任立法中建立明確的應(yīng)急行政重大決策合法性審查機(jī)制，制定明確的決策合法性標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定嚴(yán)格的決策合法性審查程序。要完善公眾參與突發(fā)事件應(yīng)急治理機(jī)制，建立明確的參與范圍、參與權(quán)利與義務(wù)的法律規(guī)范。要對國際社會參與中國突發(fā)事件應(yīng)急援助的渠道、范圍、方式、方法與權(quán)利等進(jìn)行明確規(guī)范。要加快推進(jìn)應(yīng)急處置政務(wù)公開，立法保障應(yīng)急處置信息公開，確保公民有序參與應(yīng)急行政決策、有效行使行政監(jiān)督權(quán)力。
第五，嚴(yán)肅突發(fā)事件應(yīng)急處置法紀(jì)。因應(yīng)急處置不當(dāng)或應(yīng)急處置不當(dāng)演變成新的衍生型突發(fā)事件導(dǎo)致不必要的損失慘重，已經(jīng)引起社會對政府應(yīng)急行政行為的廣泛關(guān)注和強(qiáng)烈反響。因此，應(yīng)急處置行政責(zé)任立法必須強(qiáng)化問責(zé)制度，查責(zé)從速、察責(zé)從嚴(yán)、有責(zé)必究、重典追責(zé)。要確立失職行政官員快速引咎辭職硬約束，對于嚴(yán)重失職和違法行政官員終身不得再進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍。要建立應(yīng)急處置重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究法律責(zé)任。
第六，始終維護(hù)憲法和法律的權(quán)威。必須準(zhǔn)確把握依法治國的政治定位和依法執(zhí)政的政治方向。任何緊急狀態(tài)法，就法理而言都屬于“特別法”。雖然在緊急狀態(tài)下其效力優(yōu)于其他法律、甚至部分優(yōu)于憲法，但同時(shí)也必須規(guī)定有效的制約程序，最大限度地防止這種權(quán)力被濫用。應(yīng)急處置行政責(zé)任立法的價(jià)值取向和本質(zhì)要求是憲法和法律至上，反對人治，實(shí)行法治。落實(shí)應(yīng)急處置行政責(zé)任，始終要遵從憲法和法律在國家政治生活中至高無上的地位和權(quán)威。推進(jìn)應(yīng)急處置行政責(zé)任法治建設(shè)，必須充分體現(xiàn)人民當(dāng)家作主、共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，自覺維護(hù)各級黨組織在憲法和法律范圍內(nèi)對突發(fā)事件應(yīng)急處置的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。
報(bào)：全國哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃辦公室，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，農(nóng)業(yè)部，全國哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃辦公室成果處，農(nóng)業(yè)部畜牧司，農(nóng)業(yè)部獸醫(yī)局，教育部社科司，湖南省政府辦公廳，湖南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃辦公室，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和專家。
（課題組供稿）
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