我國(guó)國(guó)際河流眾多，擁有18條國(guó)際河流、150多條跨界或國(guó)界支流，涉及13個(gè)省級(jí)行政區(qū)域。1997年聯(lián)合國(guó)《國(guó)際水道非航行使用法公約》（以下簡(jiǎn)稱 《公約》）于2014年8月17日生效，該公約存在重大缺陷，我國(guó)不宜加入，否則將可能給國(guó)家?guī)?lái)不可估量、不可挽回的損失。我國(guó)需要理性應(yīng)對(duì)它的生效以及相應(yīng)的國(guó)際壓力。
《公約》存在重大缺陷
首先，公約適用范圍過(guò)于寬泛。它規(guī)定的水道不是通常所理解的河流和湖泊，而是一個(gè)比流域還要大的地理范圍之內(nèi)，所有相連的地表水和地下水文系統(tǒng)（包括人工運(yùn)河在內(nèi)）。它所調(diào)整的不僅是對(duì)這些水的非航行利用問(wèn)題，而且還包括影響水量和水質(zhì)的一切活動(dòng)。
其次，國(guó)際地緣和水道國(guó)國(guó)內(nèi)政治因素都可能對(duì)水道國(guó)的所有社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生重大影響，但公約對(duì)之缺乏合理考量。斯洛伐克與匈牙利早在1977年商定建設(shè)的蓋巴斯科夫-拉基瑪洛水利樞紐工程，因后者的國(guó)內(nèi)政治因素半途而廢，這即表明，一個(gè)國(guó)家可以通過(guò)影響一個(gè)水道國(guó)，讓另一個(gè)水道國(guó)境內(nèi)的全部社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動(dòng)受阻。
再次，公約無(wú)視國(guó)際水法尚處于初期發(fā)展和形成的不成熟階段，錯(cuò)誤地將國(guó)際法原則作為具體的可操作性規(guī)則。例如，關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)，國(guó)際法院在2010年阿根廷訴烏拉圭紙漿廠一案判決中認(rèn)為，它只是習(xí)慣國(guó)際法要求實(shí)施的一項(xiàng)程序，而且在環(huán)境影響評(píng)價(jià)的程序和實(shí)體要求方面并不存在國(guó)際法，應(yīng)由主權(quán)國(guó)家自己決定。但公約將之規(guī)定為可操作性規(guī)則。
最后，公約規(guī)定的強(qiáng)制性爭(zhēng)端解決程序與其框架性質(zhì)格格不入。就其實(shí)體內(nèi)容而言，公約是框架性的，規(guī)定的是原則和方法，而不是可操作的具體規(guī)則。國(guó)際法院1997年斯洛伐克與匈牙利一案判決至今未能執(zhí)行就充分證明了這一點(diǎn)。
理性應(yīng)對(duì)《公約》生效及其國(guó)際壓力
第一，聲明我國(guó)遵守適用于國(guó)際水道領(lǐng)域的國(guó)際法原則的基本立場(chǎng)?？梢酝ㄟ^(guò)多種方式，表明我國(guó)愿意在維護(hù)國(guó)家主權(quán)的前提下，開展、擴(kuò)大和加強(qiáng)在國(guó)際水道領(lǐng)域內(nèi)，與國(guó)際社會(huì)特別是和我國(guó)共享國(guó)際水道的國(guó)家的合作，不斷建立、發(fā)展和健全適合于每一水道特點(diǎn)的雙邊國(guó)際法律制度。
第二，促進(jìn)對(duì)公約缺陷的研究和宣傳。世界上并不存在一種適用于所有國(guó)際水道及其水的使用、養(yǎng)護(hù)和管理的模式。國(guó)際實(shí)踐表明，比較成功的跨界水條約制度都是以框架性條約為基礎(chǔ)，并與后來(lái)不斷達(dá)成的具體協(xié)議、規(guī)則或者指南、準(zhǔn)則等共同組成。
第三，闡釋當(dāng)前國(guó)際和鄰國(guó)政治情勢(shì)對(duì)我國(guó)的重大風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)約1/3的國(guó)土處于公約所定義國(guó)際水道中自然國(guó)際水道的范圍之內(nèi)，并且如果有一條自然國(guó)際水道通過(guò)人工運(yùn)河與南水北調(diào)工程所連通的任何一條河流相連，那么南水北調(diào)工程涵蓋范圍也都將成為國(guó)際水道范圍。這里存在的重大風(fēng)險(xiǎn)是，任何一個(gè)有關(guān)國(guó)際水道國(guó)根據(jù)公約啟動(dòng)的強(qiáng)制爭(zhēng)端解決程序，都會(huì)嚴(yán)重阻滯我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的正常和健康發(fā)展。
第四，加大宣傳我國(guó)在國(guó)際水道雙邊合作方面的巨大成就。我國(guó)已經(jīng)與所有的相關(guān)跨界水國(guó)家簽訂了多種多樣的雙邊協(xié)定，并與湄公河委員會(huì)保持著密切合作關(guān)系。但由于缺乏充分信息公開和有力宣傳，這些成就并不為世界廣知。
第五，保持理性心態(tài)，坦然面對(duì)并化解不合理壓力。公約現(xiàn)有締約國(guó)數(shù)量不多，涉及國(guó)際水道的范圍不大。因涉及國(guó)家重大利益，一些大國(guó)不參加國(guó)際公約的事例并不鮮見(jiàn)，例如美國(guó)和加拿大在就所有邊界水問(wèn)題簽訂一系列條約 （而這遙遙無(wú)期）之前，也不會(huì)加入本公約。
（本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目 “跨界地表水資源的法律與政策研究”（11BFX065）階段性成果）
（作者單位：西安交通大學(xué)法學(xué)院；中國(guó)科學(xué)院新疆生態(tài)與地理研究所）
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