應(yīng)急制度是國家機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織和公民個(gè)體突發(fā)事件應(yīng)對(duì)行為的基本準(zhǔn)則。應(yīng)急制度的內(nèi)外協(xié)調(diào)是應(yīng)急參與主體協(xié)同有序合作的基礎(chǔ)，也是判斷政府應(yīng)急管理成效的重要標(biāo)準(zhǔn)，它不僅反映在應(yīng)急制度的不同層次和同一層次的不同內(nèi)容上，還體現(xiàn)在制度與環(huán)境的匹配上。然而，由于制度間的交錯(cuò)關(guān)聯(lián)、制度相對(duì)穩(wěn)定性和環(huán)境復(fù)雜變遷的沖突，應(yīng)急制度的協(xié)調(diào)往往僅具有某種特定時(shí)空的相對(duì)性，它需要制度的動(dòng)態(tài)更新來維系。某種程度上，法定制度的完善性、合作協(xié)議的完備性與制度更新的有效性共同構(gòu)成了政府應(yīng)急制度協(xié)調(diào)能力的主要內(nèi)容。在應(yīng)急管理中，法定制度主要是指應(yīng)急法律法規(guī)和預(yù)案；合作協(xié)議是指政府間、政府與企業(yè)、政府與非政府組織為協(xié)同應(yīng)急而自主自愿相互間訂立的合約。法定制度與合作協(xié)議都具有應(yīng)急制度的規(guī)范性，其區(qū)別在于，前者約束力更強(qiáng)，后者則更易于適時(shí)調(diào)整。
應(yīng)急制度協(xié)調(diào)亟待加強(qiáng)
從應(yīng)急制度的框架看，目前我國已經(jīng)初步形成了包括應(yīng)急法律法規(guī)、中央與地方總體和專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，以及應(yīng)急合作協(xié)議在內(nèi)的應(yīng)急制度體系，為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中政府協(xié)調(diào)行為提供了重要的制度保障。但從應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的現(xiàn)實(shí)來看，應(yīng)急制度架構(gòu)及其更新仍然存在不足，從而限制了政府協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)的成效。
應(yīng)急制度體系尚不全面。作為應(yīng)急行為的基礎(chǔ)，應(yīng)急制度體系應(yīng)邏輯嚴(yán)密、配套健全。但目前相關(guān)制度建設(shè)主要針對(duì)普通狀況的應(yīng)急管理，作為“非常狀態(tài)基本法”和針對(duì)極端緊急狀態(tài)的《緊急狀態(tài)法》尚未出臺(tái)，從而使行政緊急權(quán)力的授予、權(quán)限、職責(zé)、解除等缺乏明確的法律規(guī)定。受國家政權(quán)鞏固需要和自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)的影響，當(dāng)前應(yīng)急制度偏重于自然災(zāi)害、國家安全、公共衛(wèi)生和事故災(zāi)難等領(lǐng)域，針對(duì)社會(huì)群體性事件、金融安全、生態(tài)安全等新型突發(fā)事件的法律法規(guī)較為缺乏，難以滿足應(yīng)急所需。此外，應(yīng)急預(yù)案“桶狀”現(xiàn)象明顯，基層單位預(yù)案照搬照抄現(xiàn)象普遍，缺乏必要的情境描述和具體舉措。
應(yīng)急協(xié)調(diào)程序權(quán)責(zé)模糊。與普通立法類似，應(yīng)急法律法規(guī)大多針對(duì)單一應(yīng)急主體或某類突發(fā)事件立法，很少為多個(gè)主體應(yīng)急行為銜接與協(xié)調(diào)的權(quán)限、程序、責(zé)任等專門立法。散落于多部應(yīng)急法律中的涉及多主體間協(xié)調(diào)的制度規(guī)定，往往難以直接有效調(diào)節(jié)其互動(dòng)行為。多主體間的應(yīng)急合作協(xié)議雖能在一定程度上彌補(bǔ)法律缺憾，但受基本法律缺失和職責(zé)權(quán)限的制約，協(xié)調(diào)的范圍、機(jī)構(gòu)、時(shí)機(jī)、程序、權(quán)利和責(zé)任等往往也難以明確，部分依賴自我判斷和行為自覺，這就加大了協(xié)調(diào)應(yīng)急的不確定性，削弱了參與協(xié)調(diào)的積極性。
應(yīng)急制度評(píng)估機(jī)制欠缺。應(yīng)急制度的協(xié)調(diào)與完善建立在對(duì)既定制度充分認(rèn)知的基礎(chǔ)上，這往往需要健全的制度評(píng)價(jià)機(jī)制作保證。然而，我國以應(yīng)急制度文件為對(duì)象的邏輯評(píng)估和以突發(fā)事件應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)和演練為對(duì)象的現(xiàn)實(shí)評(píng)估都嚴(yán)重缺失。應(yīng)急制度邏輯評(píng)估尚處在理論研究階段，僅局限于應(yīng)急預(yù)案評(píng)價(jià)的方法與指標(biāo)體系研究，未能普遍運(yùn)用于現(xiàn)實(shí)?，F(xiàn)有評(píng)估僅針對(duì)部分企業(yè)應(yīng)急預(yù)案，且程序啟動(dòng)、參與主體和結(jié)果運(yùn)用等方面還不完善。在現(xiàn)實(shí)評(píng)估方面，受片面的政績觀影響，大多應(yīng)急預(yù)案未能參與演練，參與演練的又因部署過于周密而不能切實(shí)檢驗(yàn)制度實(shí)效；受形式主義影響，突發(fā)事件處置后的總結(jié)往往是自我總結(jié)和評(píng)估，大多僅圍繞應(yīng)對(duì)的程序、方法、資源、結(jié)果等作較為直接的梳理，往往以自我表彰為主，較少涉及相對(duì)宏觀的法律法規(guī)和預(yù)案等制度層面的反思。
應(yīng)急制度更新機(jī)制匱乏。應(yīng)急制度的更新是制度評(píng)估的延伸?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第17條規(guī)定：“應(yīng)急預(yù)案制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際需要和情勢(shì)變化，適時(shí)修訂應(yīng)急預(yù)案。應(yīng)急預(yù)案的制定、修訂程序由國務(wù)院規(guī)定?！钡?，制定和修訂程序至今未能成文，僅有江蘇等少數(shù)地區(qū)制定了相關(guān)制度。這就使大多數(shù)預(yù)案修訂情境、時(shí)間、程序等完全由預(yù)案制定機(jī)關(guān)自主決定，不僅依據(jù)的“實(shí)際需要和情勢(shì)變化”由其判斷，修訂程序和時(shí)間也由其自主選擇。而且，由于缺乏責(zé)任承擔(dān)規(guī)定，即便未能適時(shí)修訂，以致延誤突發(fā)事件應(yīng)對(duì)，也不會(huì)因此遭受任何懲罰?；诖耍趹?yīng)急法律制度更新無章可循的情形下，制度更新的效率和效果自然大打折扣。
著力點(diǎn)在于完善應(yīng)急協(xié)調(diào)法律體系
在突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)中，政府制度協(xié)調(diào)能力的提升建立在完善而有效的應(yīng)急法律制度基礎(chǔ)上。這一制度體系不僅要實(shí)現(xiàn)橫向類別與縱向?qū)哟蔚耐陚洌乙獙?shí)現(xiàn)各項(xiàng)制度間的內(nèi)在統(tǒng)一與協(xié)調(diào)，并能及時(shí)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展要求相適應(yīng)。
第一，查漏補(bǔ)缺，完善應(yīng)急協(xié)調(diào)法律體系。當(dāng)前需從三方面著手：首先是把制定《緊急狀態(tài)法》提上議事日程，著力于規(guī)范宣布緊急狀態(tài)的權(quán)力主體、程序、范圍和責(zé)任，公民權(quán)利的限制、救濟(jì)和責(zé)任以及國家行政緊急權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系等，為其他單行法提供立法基礎(chǔ)和指導(dǎo)。其次是制定 《減災(zāi)基本法》、《社會(huì)安全事件應(yīng)對(duì)法》等單行法律，彌補(bǔ)部分類別突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律依據(jù)不足的問題，加強(qiáng)政府應(yīng)急協(xié)調(diào)行為的合法性。最后是制定突發(fā)事件應(yīng)對(duì)核心環(huán)節(jié)和所涉主體相關(guān)法律，如規(guī)范政府應(yīng)急征用行為的《行政征用法》、調(diào)節(jié)社會(huì)組織參與應(yīng)急的 《社會(huì)組織管理法》、調(diào)節(jié)突發(fā)公共事件利益關(guān)系的《行政補(bǔ)償法》，以及通過救助方式幫助災(zāi)民恢復(fù)重建的《災(zāi)害救助法》等。完善的應(yīng)急協(xié)調(diào)法律體系既要有健全的法律，也要有為具體實(shí)施提供規(guī)范指導(dǎo)的法規(guī)和規(guī)章。
第二，細(xì)化協(xié)調(diào)程序，規(guī)范主體權(quán)責(zé)關(guān)系。政府應(yīng)急協(xié)調(diào)行為的有效性與制度層面是否對(duì)協(xié)調(diào)者的職責(zé)權(quán)限、行為時(shí)機(jī)、對(duì)象選擇、協(xié)調(diào)內(nèi)容、行為方式、協(xié)調(diào)目標(biāo)、法律責(zé)任等有具體規(guī)定密切相關(guān)。因不同類別、規(guī)模和地域突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中協(xié)調(diào)行為差異較大，單獨(dú)制定協(xié)調(diào)法并不現(xiàn)實(shí)，為此，應(yīng)在應(yīng)急法律制度修訂時(shí)予以補(bǔ)充和完善，并最終通過參與式應(yīng)急預(yù)案編制過程來落實(shí)。此外，政府間、政府與企事業(yè)單位、非政府組織的應(yīng)急合作所涉機(jī)構(gòu)、權(quán)限、責(zé)任、程序、資源等也應(yīng)得到法律的授權(quán)與保障。在當(dāng)前相關(guān)法律法規(guī)尚存空白的情況下，應(yīng)鼓勵(lì)地方政府積極創(chuàng)造條件訂立應(yīng)急合作協(xié)議，細(xì)化條款，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，在條件成熟的情況下，制定出臺(tái)相應(yīng)法規(guī)。
第三，建立評(píng)估體系，推動(dòng)制度規(guī)范協(xié)調(diào)。應(yīng)急制度的內(nèi)在協(xié)調(diào)不僅需要事后補(bǔ)救式的評(píng)估，更需要事前預(yù)見性的評(píng)估。為此，必須以立法的形式，盡快建立規(guī)范化、科學(xué)化、系統(tǒng)化的應(yīng)急制度評(píng)估體系，對(duì)現(xiàn)有應(yīng)急法律法規(guī)、預(yù)案和合作協(xié)議進(jìn)行全方位、立體化、深層次的科學(xué)評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)并修正現(xiàn)有制度中相互沖突、銜接不力、模糊不清的地方。在應(yīng)急制度評(píng)估體系中，宜在各級(jí)人大設(shè)立專門的評(píng)估機(jī)構(gòu)，亦可委托政府應(yīng)急辦、法制辦或相關(guān)研究機(jī)構(gòu)承擔(dān)相關(guān)應(yīng)急制度評(píng)估工作；評(píng)價(jià)制度應(yīng)包括評(píng)價(jià)準(zhǔn)則、運(yùn)行程序、結(jié)構(gòu)模塊、主要指標(biāo)及結(jié)果運(yùn)用等；評(píng)價(jià)應(yīng)邏輯評(píng)估與現(xiàn)實(shí)評(píng)估兼?zhèn)洌渲?，邏輯評(píng)估應(yīng)以每2—3年為周期開展；評(píng)價(jià)方法的選擇既要注重相對(duì)嚴(yán)謹(jǐn)而科學(xué)的專業(yè)評(píng)估，也不可忽視社會(huì)公眾和其他社會(huì)組織的建議和意見。
第四，建立更新程序，促進(jìn)制度滿足現(xiàn)實(shí)要求。政府制度協(xié)調(diào)能力的提升，不僅在于應(yīng)急制度的內(nèi)在協(xié)調(diào)統(tǒng)一，還要求應(yīng)急制度與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的匹配。后者通過制度的動(dòng)態(tài)調(diào)整來實(shí)現(xiàn)，是制度空缺、沖突、模糊走向完整、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的關(guān)鍵步驟。為此，應(yīng)盡快建立應(yīng)急制度更新的規(guī)范和機(jī)制。其重點(diǎn)在于，首先根據(jù)應(yīng)急制度的法律地位確立相應(yīng)的制度更新主體，明確其法律責(zé)任；其次是規(guī)定應(yīng)急制度更新的基本情形，建立定期更新和硬約束機(jī)制；最后，建立聯(lián)動(dòng)更新制度，可在高一層級(jí)應(yīng)急制度更新時(shí)，由下級(jí)應(yīng)急制度評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)適時(shí)制定該級(jí)需要調(diào)整的應(yīng)急制度目錄、內(nèi)容、時(shí)間表和目標(biāo)要求。
（本文系國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府社會(huì)管理創(chuàng)新研究”（13AZD018）階段性成果）
（作者單位：蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）
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