對于政府的環(huán)保部門來說，主要職責(zé)便是保障環(huán)境法律法規(guī)的有效實施。企業(yè)是否守法，在很大程度上取決于政府所采取的監(jiān)管手段是否到位。大多數(shù)西方國家環(huán)境法規(guī)監(jiān)督和執(zhí)行的核心內(nèi)容包括環(huán)保部門對企業(yè)的現(xiàn)場審計和企業(yè)的自我審計。近來，許多西方國家的環(huán)保署都面臨著公共開支削減的境況，這迫使它們識別并執(zhí)行那些真正能夠減少企業(yè)違法行為并且成本有限的環(huán)境法規(guī)。然而從實證角度考察這些不同類型的政策效果卻十分困難。一個最根本的問題便是，政府的執(zhí)法力度相對于合法的企業(yè)行為不是外生的，而通常是內(nèi)生的回應(yīng)，這可能會導(dǎo)致研究結(jié)果的潛在偏差。因此，學(xué)者們呼吁采取田野實驗的研究方法，通過隨機分配使得政府對企業(yè)的監(jiān)管活動獨立于企業(yè)的策略性行為，以解決內(nèi)生的選擇問題。
KjetilTele于2013年3月發(fā)表在《公共經(jīng)濟(jì)學(xué)雜志》上的文章《環(huán)境法規(guī)的監(jiān)督和執(zhí)行：從挪威一個自然的田野實驗中得到的教訓(xùn)》，首次運用自然的田野實驗方法對挪威環(huán)保署監(jiān)管和執(zhí)行環(huán)境法規(guī)的效果進(jìn)行了評估。作者對大多數(shù)監(jiān)管和執(zhí)行實踐中普遍存在的三個基本因素，即企業(yè)自我審計時漏報的程度、政府增加審計頻率所達(dá)到的效果和審計對企業(yè)隨后的守法行為所起的作用進(jìn)行了深入研究。
在環(huán)境法規(guī)評價領(lǐng)域首次運用田野實驗的方法
挪威環(huán)保署視企業(yè)的類型進(jìn)行不同程度的監(jiān)管。如對于排污企業(yè)來說，它們必須獲得由環(huán)保署頒發(fā)的排污許可證而且每年要向環(huán)保署提交自我監(jiān)管報告。而其他如貿(mào)易制成品交易、廢棄物處理等企業(yè)，則要進(jìn)行自我審計或接受環(huán)保部門的現(xiàn)場審計。對于規(guī)模更小的企業(yè)來說，它們被審計的概率基本為零，而規(guī)模更大的企業(yè)則要接受每年數(shù)次的審計。挪威環(huán)保署對企業(yè)的具體監(jiān)管流程是，當(dāng)企業(yè)的違法行為被監(jiān)測到時，環(huán)保署通常首先向企業(yè)發(fā)送一封警告信，指出企業(yè)具體的違法行為和嚴(yán)重性，明確告知企業(yè)相關(guān)的法律責(zé)任，并要求企業(yè)在規(guī)定的日期前提交整改的書面材料。通常情況下，只有那些未對警告做出足夠響應(yīng)的違法者才會面臨更加正式和更嚴(yán)厲的制裁，至于刑事起訴的情況則更為少見。
2007年以前，挪威環(huán)保署并沒有系統(tǒng)地傾力于環(huán)境法規(guī)的監(jiān)督和執(zhí)行。但隨著進(jìn)口產(chǎn)品中所釋放有害物質(zhì)的比重相對于傳統(tǒng)的污染源如制造工廠在不斷增加，并已成為整個國家污染排放的主要來源，挪威環(huán)保署逐漸意識到了這些產(chǎn)品對環(huán)境和居民健康構(gòu)成的潛在威脅，并開展了一項專門針對這類企業(yè)的環(huán)境計劃，以使其系統(tǒng)地執(zhí)行環(huán)境法規(guī)。被監(jiān)管的企業(yè)主要是那些從亞洲國家進(jìn)口固體和制成品的企業(yè)，數(shù)量在2000家左右。從2007年開始，環(huán)保署每年都要求這些企業(yè)進(jìn)行共計100—200次的自我審計，并對其進(jìn)行50次左右的現(xiàn)場審計。
本文的田野實驗在上述背景下開展，從2008年開始到2010年為止共進(jìn)行了三年。挪威環(huán)保署首先根據(jù)這2000家企業(yè)的生產(chǎn)類型和對企業(yè)規(guī)模、污染程度的判斷將其分成不同的層級。不同層級的企業(yè)被審計的頻率也因污染程度的不同給予差異化的設(shè)置。實驗主要考察了三方面內(nèi)容。首先，環(huán)保署增加審計頻率會產(chǎn)生怎樣的效果。具體的實驗設(shè)計是，環(huán)保署從某層級中隨機抽取一半數(shù)量的企業(yè)作為實驗組，向它們發(fā)放關(guān)于提高監(jiān)管力度的信函。信中提到環(huán)保審計頻率將大大增加，并列出了企業(yè)將面臨的法律責(zé)任和懲罰措施。數(shù)月之后，環(huán)保署隨機選擇該層級的一些企業(yè)（包括那些未收到信函的企業(yè)）進(jìn)行審計。這樣就可以比較收到（實驗組）和未收到信函 （對照組）的企業(yè)在守法方面存在的差異。其次，考察了企業(yè)自我審計時對違法行為漏報的程度。具體的實驗設(shè)計是，環(huán)保署針對每一層級隨機選取一些企業(yè)進(jìn)行審計，剩下的企業(yè)則不進(jìn)行審計。被選中的企業(yè)被隨機指定進(jìn)行現(xiàn)場審計和自我審計中的一種。由于審計類型是隨機分配給企業(yè)的，因此可以認(rèn)為兩類企業(yè)潛在的違法行為是沒有差別的，從而避免了由企業(yè)異質(zhì)造成的系統(tǒng)偏差。最后，作者考察了先前幾年審計的效果，即“特別的威懾”。為衡量企業(yè)被審計后的守法行為，那些先前年份被審計過的企業(yè)將被隨機安排一次新的審計，通過對同一企業(yè)多于一年的跟蹤審計就可以檢驗審計本身和審計類型對企業(yè)隨后的守法行為的影響。
低成本且柔性的環(huán)保執(zhí)法趨勢減弱了企業(yè)的守法意愿
作者對環(huán)保署越來越依賴于更低成本和更加柔性的環(huán)境執(zhí)法實踐，如企業(yè)自我審計和自愿的信息披露計劃等表示擔(dān)憂，認(rèn)為它們助長了企業(yè)的違法行為。數(shù)據(jù)顯示，現(xiàn)場審計時54%的企業(yè)被監(jiān)測到存在至少一次的違法行為，而企業(yè)自我審計時要比現(xiàn)場審計的數(shù)據(jù)低24%，換句話說，現(xiàn)場審計存在違法行為的企業(yè)要比自我審計存在違法行為的企業(yè)多出80%（0.24/（0.54-0.24））。
對環(huán)保署來說，更加柔性的自我審計手段通常要比更加嚴(yán)格的現(xiàn)場審計節(jié)約制度成本，然而嚴(yán)格的政策監(jiān)管實踐對于規(guī)制企業(yè)行為卻是更有效的工具。因此，如何平衡更低成本的自我審計和更加可靠的現(xiàn)場審計是決策者需要考慮的一個重要問題。相關(guān)研究認(rèn)為，在企業(yè)自我審計中引入第三方作為擔(dān)保也許可以減少企業(yè)的違法行為，如企業(yè)會計或企業(yè)的外部顧問作為第三方介入企業(yè)的自我審計過程。當(dāng)然，采取何種審計類型要視具體的政策監(jiān)管實踐和企業(yè)類型而定。
此外，本文的另一結(jié)論是，環(huán)保署公布增加審計頻率對于企業(yè)的守法行為并沒有作用，但降低了企業(yè)隨后違法的可能性。數(shù)據(jù)表明，那些收到了環(huán)保署關(guān)于增加審計頻率的信函的企業(yè)，居然比沒有收到信函的企業(yè)的違法行為高出8%。即更高的審計頻率對于環(huán)保署的執(zhí)法活動反而產(chǎn)生了負(fù)面作用。作者認(rèn)為這可能是由于現(xiàn)實中環(huán)保署對違法行為的制裁對企業(yè)來說是不可置信的威脅。不過值得注意的是，審計卻降低了企業(yè)隨后一年的違法可能性，即企業(yè)自我審計時隨后一年違法的可能性降低了29%，現(xiàn)場審計時則降低了68%。
需要注意的是，盡管西方國家環(huán)保執(zhí)法活動中普遍存在的三個基本因素，即自我審計、審計頻率和特別的威懾在本實驗中都得到了體現(xiàn)，但作者畢竟只選取了環(huán)保監(jiān)管實踐一個很小的領(lǐng)域進(jìn)行研究，因此其結(jié)果的外部有效性尚需討論，而這表明急需在更多的國家和法規(guī)領(lǐng)域開展類似的自然田野實驗。
（本文系國家社科基金重點項目“關(guān)于新興經(jīng)濟(jì)學(xué)理論創(chuàng)新的綜合研究”（13AZD061）階段性成果）
（作者單位：浙江大學(xué)公共管理學(xué)院、浙江大學(xué)跨學(xué)科社會科學(xué)研究中心）
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