建立、健全重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制，是加強和創(chuàng)新社會管理，促進社會健康、協調、可持續(xù)發(fā)展的一項重要制度性措施，是黨和政府主導的維護群眾權益機制的重要內容，對于促進科學決策、民主決策、依法決策，從源頭上預防和化解社會矛盾具有重大意義。
國際風險管理與社會穩(wěn)定風險
當代社會，人為的發(fā)展性風險日益突出，源于政府行為活動引發(fā)的發(fā)展中不確定性風險大量衍生，并在不同地區(qū)、人群、行業(yè)系統中以不同張力積聚和擴散，給公共秩序、社會穩(wěn)定帶來持續(xù)壓力和挑戰(zhàn)?？v觀近年來世界一些國家地區(qū)陸續(xù)爆發(fā)的內部經濟社會危機和政局動蕩，無不與政府公共政策失誤、公共治理的制度性缺陷有關。
1950年美國學者加拉格爾首次提出“風險管理”概念后，風險管理作為新的研究領域快速發(fā)展，逐步形成了一整套框架體系。西方各國政府紛紛創(chuàng)新風險管理在公共政策、國家安全、環(huán)境保護等領域的改革與實踐，構建起與社會發(fā)展要求相適應的現代風險管理模式，產生了一系列有效的風險評估、風險處置措施和成功案例。
在社會轉型與發(fā)展的過程中，因不同利益主體對某一議題的風險感知爭議而引發(fā)的社會動員行為是世界范圍內普遍存在的問題。由于涉及不同利益主體復雜的風險感知及互動行為，風險分析不再是簡單的技術問題，而成為一項復雜的治理活動，需要從風險治理等視角進行研究。
實踐經驗表明，在當代國家改革發(fā)展進程中，政府必須高度關注各類發(fā)展衍生性風險，理性認識風險，科學管理風險，在保持相對穩(wěn)定的社會環(huán)境下實現國家利益和發(fā)展目標。
社會穩(wěn)定風險評估的制度性創(chuàng)新及實踐
正確處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者關系，是新時期我國各級黨委、政府必須直接面對并著力解決的重大課題。在實踐中，重大公共政策、重大改革措施、重大工程項目等重大事項，始終是牽動改革發(fā)展穩(wěn)定大局的敏感點。近期發(fā)生的廈門“PX事件”、四川“什邡事件”、南通“啟東事件”、昆明“PX事件”等都給予我們深刻的教訓。
伴隨我國改革步入“深水區(qū)”，進一步發(fā)展難度持續(xù)加大，人民群眾對黨和政府工作的期望、要求越來越高，主體意識、權利意識、利益訴求越來越強烈，這使得現有發(fā)展思路、模式面臨諸多考驗。重大事項的推進實施也愈加承載巨大社會風險。在此背景下，社會穩(wěn)定風險評估作為一項具有政治前瞻性的國家風險管理的制度安排，是立足國家發(fā)展實際，基于民眾利益期盼，回應社會實踐要求的重大制度性創(chuàng)新。
“十一五”期間，四川遂寧、江蘇淮安、上海等地開展了社會穩(wěn)定風險評估的試點工作，并結合自身實際展開了有益探索，取得了有價值的實踐經驗。遂寧在全國率先出臺了《重大工程建設項目穩(wěn)定風險預測評估制度》，并于2006年將評估范圍擴大到作決策、定政策、搞改革和其他事關群眾切身利益的重大事項；淮安基本上形成了覆蓋全市的“穩(wěn)評”工作專家網絡，成立社會穩(wěn)定風險評估工作指導處，成立了國內首家“穩(wěn)評”專業(yè)機構；針對社會穩(wěn)定風險難以量化的問題，上海探索了一套社會穩(wěn)定風險評估標準，把重大市政基礎設施建設、冶金與重化工等工業(yè)建設項目等作為風險評估重點領域，出臺《重大事項社會穩(wěn)定風險評估指南》。同時，為保證風險評估報告的公正客觀，積極探索引入第三方咨詢和研究機構參與風險評估。中央及時肯定、總結和推廣了這些在實踐中行之有效的做法，國家“十二五”規(guī)劃綱要明確提出，“建立重大工程項目建設和重大政策制定的社會穩(wěn)定風險評估機制”，并要求逐步實現社會穩(wěn)定風險評估的“全覆蓋”。
當前社會穩(wěn)定風險評估機制運行中的關鍵性問題
中國社會轉型主要表現在體制轉軌和結構轉型的共時態(tài)并行。這個過程伴隨著社會關系的不穩(wěn)定、社會發(fā)展的不平衡、社會分化的加劇、社會越軌的普遍性和社會矛盾的突出化等多重因素交織。由于涉及不同利益主體的復雜互動行為，重大事項社會穩(wěn)定風險評估實質上涉及不同利益主體的復雜社會選擇過程。這其中既存在風險治理領域的共性問題，又由于我國當前經濟社會發(fā)展特點而有其特殊性。其評估過程亟待解決如下關鍵問題：
評估主體設定。政府重大事項決策很大程度上是涉及眾多相關群體的政策安排或資源配置，其執(zhí)行實施效果依賴于政府對各利益相關者利益要求的回應質量。只有建立相關利益主體廣泛參與的風險評估機制，才能從根本上解決社會穩(wěn)定風險評估問題。我們認為，比較理想的評估主體模式是探索建立多元主體協同評估模式，即在政府主導的基礎上，組成有關政府部門、利益相關群體、專業(yè)機構、人大政協成員等共同參加的評估工作機構。這里需要強調的是，評估工作要更多地吸納利益相關者尤其是重大事項涉及的群眾代表參加。同時主動邀請專業(yè)機構、專家學者以及公共媒體等第三方機構進入評估過程。
評估范圍確定。不同區(qū)域由于自然地理、人口態(tài)勢、經濟發(fā)展、民族宗教等因素不同，影響社會穩(wěn)定的風險源、監(jiān)控域、著力點也有所不同。但確立群眾觀點卻是首要的共同原則。進行重大項目社會穩(wěn)定風險評估，重在以妥善處理群眾利益問題為核心內容，察民情、體民意、惜民力、關民生，是我國推行社會穩(wěn)定風險評估制度的初衷和落腳點。因此，凡是直接關系到人民群眾切身利益的重大事項，包括涉及征地拆遷、農民負擔、城鄉(xiāng)發(fā)展與移民、環(huán)境影響、國有企事業(yè)單位改革、社會保障、公益事業(yè)以及涉及民族宗教領域等方面，黨政機關在做出決策前，都要進行社會穩(wěn)定風險評估。
評估流程認定。立足國內的有益實踐，我們認為，比較科學的評估流程應當涵蓋如下步驟，即組建或明確組織機構，確認評估對象及責任主體；聯合相關部門和專業(yè)人員，深入調查研究，收集多方信息數據；綜合運用科學工具方法，初步預測風險等級，做出分析研判；組織專業(yè)人員評審，完善評估報告及應急預案；履行層級報送程序，確認評估實施結論。
評估責任界定。為確保社會穩(wěn)定風險評估不成為“運動式公共議程”，必須準確界定責任歸屬，確立問責制度。我們認為責任的界定不應當單一化，而應涵蓋評估實施責任、評估審核責任、評估督辦責任等主體，其中評估實施主體承擔主要責任，審核、督辦方承擔必要連帶責任。必須指出的是，社會穩(wěn)定風險評估的問責，不僅要關注個人之責，更要追問深層面的“制度之責、結構之責、價值之責”。
科學把握社會穩(wěn)定風險評估主要著力點
社會穩(wěn)定風險評估制度旨在以風險評估的手段促進政府重大事項決策與實施真正體現以人為本、以民為先的根本要求，歸根結底是檢驗政府重大事項決策是否堅持了習近平總書記強調的“不斷實現好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益，使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，在經濟社會不斷發(fā)展的基礎上，朝著共同富裕方向穩(wěn)步前進”。在此目標指引下，當前要建立鞏固一套完整的規(guī)范體系，著力提升評估工作的系統性、程序性和科學性，確保工作實效。
把握系統性，促進整體效應。社會穩(wěn)定風險評估融合了評估主體、評估范圍、評估流程、評估工具、評估問責等重要環(huán)節(jié)，是一項動態(tài)系統工程。在宏觀層面要以群眾利益為標尺導向，將維護公眾利益與促進社會公平正義相結合，擺正改革力度、發(fā)展速度同穩(wěn)定剛度三者之間關系；在中觀層面要關注重大事項的合法性、合理性、可行性、可控性的檢測方向，并且把評估過程與政府的效能建設相結合；在微觀層面則要高度重視組織機構內部信息互通和資源協調。
注重程序性，防范程序危機。社會穩(wěn)定風險評估是重大事項出臺、推行、實施的前置性制度安排，強調防患于未然，屬“關口前移”的程序性設計。但現實中普遍存在著重大事項決策實施或重大工程項目開建在前，風險評估程序事后補做的“倒置”行為，這無疑隱含著巨大的風險。因此，必須將社會穩(wěn)定風險評估程序納入政府重大項目決策的程序框架內，使之真正成為政府重大事項決策前不可或缺的“必備程序”和權威制度。
強化主動性，著力化解風險。社會穩(wěn)定風險評估的最終結果在于保障經濟社會的和諧發(fā)展。社會穩(wěn)定風險評估不僅是防范性措施，也是一個積極的保障與推動機制。評估的過程，既是聽取民意，摸排風險的過程，更應是相關利益主體共同協商，進行風險溝通的重要過程。社會穩(wěn)定風險評估不應只是單純提出評估結果，還應該通過規(guī)范程序使利益相關主體對重大事項有更為客觀、科學的認識，從更深層次化解矛盾、降低風險、促進發(fā)展。
堅持科學性，創(chuàng)新工作方法。社會穩(wěn)定風險評估作為中國特色的制度安排，雖可借鑒國際社會風險預警和企業(yè)風險控制的經驗做法，但絕不可簡單照搬，必須立足我國的國情和本土經驗，并不斷創(chuàng)新。實踐表明，政府會議室工作模式無法獲取當代中國現實真實信息從而做出準確預判，單一“閉門”工具范式亦無法回避其失真弊端。社會穩(wěn)定風險評估要把現代社會風險監(jiān)測工具、科學評審技術同我黨長期形成的一整套群眾工作方法緊密結合，在政府與公眾的互動實踐中創(chuàng)新適合中國情況的社會穩(wěn)定風險評估路徑。
（作者系西安交通大學公共政策與管理學院教授、博士生導師，國家社科基金重大項目“建立社會穩(wěn)定風險評估機制研究”首席專家）
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