中國擴(kuò)大內(nèi)需的關(guān)鍵在城鎮(zhèn)化，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎在城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化承載了中國社會(huì)各界的厚望，成為人們最關(guān)注的熱點(diǎn)之一。

城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)是“人的城鎮(zhèn)化”

城鎮(zhèn)化的根基是產(chǎn)業(yè)發(fā)展，沒有產(chǎn)業(yè)支撐的城鎮(zhèn)化是空洞的，農(nóng)民即使進(jìn)城也會(huì)重新返鄉(xiāng);城鎮(zhèn)化的表征是城鎮(zhèn)擴(kuò)張與更新，富含城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及房地產(chǎn)開發(fā)的機(jī)遇;城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是農(nóng)民變市民，可帶動(dòng)城鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展;城鎮(zhèn)化的結(jié)果是大多數(shù)農(nóng)民變市民后，分散、落后的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為現(xiàn)代規(guī)�；�農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)所代替，同樣商機(jī)無限。

盡管城鎮(zhèn)化對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前景看似一片光明，但是目前政府在城鎮(zhèn)化方面可作為的空間其實(shí)并不大。原因是，改革開放以來，中國城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展亦步亦趨，該做的、易做的城鎮(zhèn)化工作，政府一直在做;剩下的要么時(shí)機(jī)尚不成熟，要么太難，令政府有心無力。

在中國現(xiàn)行體制下，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)一直是地方政府矢志追求的事，為了提升GDP，展示政績，以利升遷，一些地方官員竭力招商引資、賣地造城、做大產(chǎn)業(yè)，直接導(dǎo)致了耕地破壞、環(huán)境污染、資產(chǎn)泡沫、債臺(tái)高筑等惡果。在此方面，眼下亟需的不是大聲倡導(dǎo)和大手筆推動(dòng)，而是科學(xué)規(guī)劃、嚴(yán)格規(guī)范。受制于農(nóng)地細(xì)碎化、民工“候鳥”式生活等因素，在農(nóng)業(yè)規(guī)�；�、現(xiàn)代化方面，地方政府多有心無力。唯有人的城市化——農(nóng)民變市民方面，地方政府尚需大力倡導(dǎo)、推動(dòng)�？梢�，本輪城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)在人的城市化。對(duì)此，李克強(qiáng)總理在第十二屆人大一次會(huì)議閉幕會(huì)答記者問時(shí)曾有明確的論述。①

很多人認(rèn)為，人的城市化的瓶頸在于戶口，不解決民工戶口問題，中國城鎮(zhèn)化就是半城市化，甚至是虛假的城鎮(zhèn)化。筆者認(rèn)為，戶口雖使民工無法成為法律意義上的市民，但也難以阻擋農(nóng)民成為事實(shí)上的市民，眾多民工像市民一樣常年工作、生活在城市里，第二代民工更是幾乎都不會(huì)干農(nóng)活。不管接受與否，他們都已經(jīng)是事實(shí)上的市民，如同中國舊式男女結(jié)婚，雖不領(lǐng)結(jié)婚證，但也不能否認(rèn)其婚姻事實(shí)的存在。

戶口問題的本質(zhì)不在戶口本身，而在戶口背后的福利，若能切實(shí)做好流動(dòng)人口屬地化公共服務(wù)工作，讓已進(jìn)城的民工安心留下，未進(jìn)城的農(nóng)民有進(jìn)城定居的沖動(dòng)及機(jī)會(huì)，即使戶籍的堅(jiān)冰難以打破，也無礙人的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。如果有一天城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)真的不再有農(nóng)民與市民之分、本地與外地人之別，那么戶口必定會(huì)徹底“貶值”。

城鎮(zhèn)化的著力點(diǎn)在住房、教育等公共服務(wù)領(lǐng)域

中國城鎮(zhèn)化的著力點(diǎn)在不斷完善民工屬地化公共服務(wù)，促進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)均等化。在所有民工屬地化公共服務(wù)中，以居住和隨遷子女教育服務(wù)最為關(guān)鍵。生活在北京、上海的人都知道，有本地戶口的好處集中體現(xiàn)在“能購買或租賃比商品房低廉得多的保障房”和“子女上學(xué)更好、升學(xué)更易”兩方面。至于社會(huì)地位更高、心理上更有歸屬感等優(yōu)越性，則多是二者派生出來的;就業(yè)和社保，主要取決于市場和勞動(dòng)法的執(zhí)行程度。可見，解決我國所謂的城市化瓶頸——人的城鎮(zhèn)化問題，著力點(diǎn)應(yīng)在民工住房及子女教育屬地化服務(wù)。

在居住方面，眼下嚴(yán)峻的事實(shí)是，高房價(jià)使民工越來越難通過市場手段來解決城市住房問題，高房價(jià)也越來越成為農(nóng)民變市民的最大障礙，政府有必要為民工提供起碼的住房保障。政府向民工提供住房保障的模式通常有二：

第一，提供相對(duì)低廉的產(chǎn)權(quán)房。政府應(yīng)將住房需求分為基本需求和享受需求兩個(gè)層次，實(shí)行不同政策：對(duì)前者實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、市場經(jīng)濟(jì)為輔的政策;對(duì)后者實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)為主、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為輔的政策。

應(yīng)成立專門負(fù)責(zé)保障房建設(shè)及管理的機(jī)構(gòu)，把從農(nóng)民手中低價(jià)購得的土地直接交給該機(jī)構(gòu)，由其用招投標(biāo)的方式把地交給建筑商建房，房屋建成后由該機(jī)構(gòu)以少許贏利的價(jià)格銷售。規(guī)定所有房屋都必須是小戶型或微小戶型，民工及其他中低收入者只要符合規(guī)定條件均可購買。越是人口眾多、資源緊張的發(fā)達(dá)城市，保障房單套面積越小，售價(jià)越高，購房門檻越高，以免該類城市人口過多聚集。保障房購買者一旦購買商品房，就須將所購保障房退賣給政府。用最大的決心做好相關(guān)組織及法治建設(shè)工作，確保有限的公共房屋資源不被浪費(fèi)。對(duì)于享受層次的住房需求，政府只通過稅收、土地供應(yīng)等手段，對(duì)市場進(jìn)行適當(dāng)調(diào)節(jié)。

該模式的優(yōu)點(diǎn)是：其一，能為民工及其他中低收入者提供較廣泛的基本住房保障，使其不會(huì)因?yàn)榉績r(jià)暴漲而焦慮，如執(zhí)行到位，可大幅減輕政府調(diào)控房價(jià)的壓力。其二，房屋出售后，可及時(shí)回籠建設(shè)資金，便于滾動(dòng)開發(fā)。其三，只售不租，管理相對(duì)簡易。其四，私人擁有產(chǎn)權(quán)或有限產(chǎn)權(quán)，可使民工安居樂業(yè)，促進(jìn)其徹底市民化，既為城市提供較穩(wěn)定的人力資源，也有利于剪斷農(nóng)民與農(nóng)地的直接聯(lián)系，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、現(xiàn)代化。

該模式的缺點(diǎn)是：其一，必須全國上下一盤棋，有統(tǒng)一的規(guī)劃與行動(dòng)，否則會(huì)導(dǎo)致“洼地效應(yīng)”，使率先落實(shí)、較好落實(shí)該政策的地方不堪重負(fù)。其二，不同城市的保障房售價(jià)及購買者的條件難以科學(xué)設(shè)定。其三，不是所有民工都愿意或都有能力在本地購買保障房，政府也很難做到不設(shè)任何門檻，讓所有民工都可在本地購買保障房，因而即使該模式執(zhí)行到位，仍需公租房體系作補(bǔ)充。其四，既有保障房建設(shè)、出售、管理制度存在一些弊端甚至腐敗，全國各地均無健全、完備的保障房建設(shè)、銷售及管理制度規(guī)范，如何保障有限的保障房資源不被浪費(fèi)，是一個(gè)十分嚴(yán)峻的問題。

第二，提供相對(duì)廉價(jià)的公租房。成立專門負(fù)責(zé)公租房建設(shè)及管理的機(jī)構(gòu)，把從農(nóng)民手中低價(jià)購得的土地直接交給該機(jī)構(gòu)，由其用招投標(biāo)的方式把地交給建筑商建房，房屋建成后由該機(jī)構(gòu)以少許贏利的價(jià)格面向民工及其他中低收入者出租。根據(jù)需求，認(rèn)真選定公租房建設(shè)地點(diǎn)，科學(xué)設(shè)計(jì)戶型。用最大的決心做好相關(guān)組織及法治建設(shè)工作，確保有限的公租房資源不被浪費(fèi)。

該做法的優(yōu)點(diǎn)是：其一，只租不售，租賃者無買房壓力，適宜對(duì)象較廣。其二，租房、退房可視需要靈活辦理，能為民工提供較便捷的居住服務(wù)。其三，政策執(zhí)行到位，可緩解政府調(diào)控房價(jià)的壓力，促進(jìn)民工市民化，但緩解、促進(jìn)的程度略遜于第一種模式。

該做法的缺點(diǎn)是：其一，房屋承租、轉(zhuǎn)租、退租、維護(hù)等環(huán)節(jié)管理任務(wù)瑣碎、繁重，需要十分健全、到位的管理制度相配套;否則，公租房必然會(huì)成為亂象紛呈的雞肋，政府會(huì)逐漸失去建設(shè)興趣。其二，建設(shè)資金籌措難、回籠慢，政府財(cái)政壓力大。其三，對(duì)建設(shè)地點(diǎn)、社會(huì)背景依賴較大。若地點(diǎn)太偏，則可能無人租住;若地點(diǎn)太好，則可能尋租者云集;若城中村、城邊村違法建設(shè)多，廉價(jià)出租屋眾，則即使政府建好了公租房，也未必有人租住，除非該公租房位置比城中村、城邊村更好，租金比違法建筑更低廉。

政府給民工提供產(chǎn)權(quán)房和公租房，雖然最能給民工以安全感，最能促進(jìn)民工市民化，值得持續(xù)推動(dòng)，但是無論提供產(chǎn)權(quán)房還是公租房，都需要政府投入巨大的資金，并建立十分健全、到位的管理制度，否則就免不了保障房建設(shè)、分配上的缺位、造假、尋租與不公現(xiàn)象。

“凡事想要做成的話，總是要在理想和現(xiàn)實(shí)之間做出可能的選擇”。②在政府尚不具備廣泛建設(shè)保障房的財(cái)力、尚未做好保障房制度建設(shè)的背景下，政府還應(yīng)采取現(xiàn)實(shí)一些的辦法，借助市場和社會(huì)力量，多渠道為民工解決居住問題。比如，政府以土地優(yōu)惠、稅收減免或土地參股等方式，鼓勵(lì)開發(fā)商建設(shè)出租公寓，由企業(yè)包租或民工自由租住;鼓勵(lì)工業(yè)、科技園區(qū)為企業(yè)配套建設(shè)民工公寓;鼓勵(lì)村集體依托周邊勞動(dòng)力密集型工廠，通過適當(dāng)增加宅基地容積率，減少宅基地面積，將剩余的宅基地由村集體承建民工公寓;鼓勵(lì)企業(yè)自建員工宿舍，或租用附近房子，將其整修為員工公寓。再比如，創(chuàng)新城中村改造方式，將本地村民生存發(fā)展與民工居住問題統(tǒng)籌兼顧，把村民安置房一分為二：一部分為“自住類”安置房;另一部分為“出租類”安置房，由村民自由出租，為了避免該類出租房成為民工普遍租不起的另類商品房，應(yīng)規(guī)定其戶型必須是微型小套間或單間。還比如，對(duì)于較長時(shí)間內(nèi)不會(huì)拆遷的村莊，在科學(xué)規(guī)劃、嚴(yán)格執(zhí)行的基礎(chǔ)上，政府與村民、村集體約定房屋容積率、層高、面積、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、存續(xù)時(shí)間、未來拆遷賠付等，允許村民、村集體建設(shè)容積率較高、套內(nèi)面積較小的出租公寓。

總之，應(yīng)盡一切努力、多渠道為民工提供較充足的租賃房，通過供求關(guān)系調(diào)節(jié)，避免因?yàn)榉孔膺^高導(dǎo)致民工難以在城市安居。

應(yīng)該承認(rèn)的是，居住難雖會(huì)影響民工在城市安居，但并不一定妨礙其成為鄉(xiāng)城“候鳥”。很多人能夠忍受蝸居于城中村小黑屋之苦的重要心理支撐是，小黑屋并不是他真正的家，而他真正的家遠(yuǎn)在故鄉(xiāng)，那里有寬敞的房屋和庭院——盡管這寬敞的庭院和房屋，飄泊的他一年大多只能住上幾天、十幾天，實(shí)際意義并不大，但總能給他一種心理上的極大安慰和溫暖。

影響民工進(jìn)城的因素除了住房，還有隨遷子女教育問題。目前，我國處于義務(wù)教育階段的農(nóng)村學(xué)生有1.25億人，其中有1260萬在城市上學(xué)。而僅僅是這10%的孩子隨父母進(jìn)城，就已經(jīng)讓城市的學(xué)校難以接納，③導(dǎo)致不少民工隨遷子女仍在私人開辦的非正規(guī)民工子弟學(xué)校讀書。截至2011年8月，僅北京一地就有約10萬流動(dòng)人口子女在以贏利為目的、辦學(xué)條件簡陋、教學(xué)質(zhì)量低劣的打工子弟學(xué)校接受并非義務(wù)的義務(wù)教育，④由此可見問題之嚴(yán)峻。眾多民工夫妻皆因孩子難以在自己打工的城市上學(xué)或上好學(xué)而被迫分居兩地——丈夫在外地打工，妻子返鄉(xiāng)陪孩子讀書，這直接減緩了民工市民化進(jìn)程。

為了改變這一現(xiàn)實(shí)，2012年底教育部開始在各省推行異地高考政策，但是該政策存在的問題依然很多。首先，京、滬、穗異地高考政策尚未實(shí)質(zhì)性開放。其次，比異地高考更重要的是異地中考，沒有異地中考的實(shí)質(zhì)性開放，就不會(huì)有異地高考的實(shí)質(zhì)性開放，外來民工眾多的江蘇、浙江、福建等省雖宣布開放異地高考，但其異地中考尚待開放。再次，異地高考、中考建立在異地教育之上，異地教育若沒有充分落實(shí)，民工隨遷子女就不能在異地受教育，或不愿在異地接受非正規(guī)的教育。由于很難就地接受教育，更難就地接受合格的教育，加上全國省際之間高考試卷及教材多不統(tǒng)一，所以有責(zé)任心的家長一般不敢讓孩子就地接受非正規(guī)的教育，而寧愿忍受夫妻兩地的煎熬，將孩子送回老家就讀。可見，不做或做不好民工隨遷子女屬地化教育工作，實(shí)為阻礙民工市民化的重要因素之一。

我國基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)由區(qū)縣一級(jí)統(tǒng)籌，以民工為主體的流動(dòng)人口隨遷子女教育實(shí)行“兩為主”政策——以流入地政府為主，以公辦學(xué)校為主。民工隨遷子女屬地化義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由流入地區(qū)縣一級(jí)政府籌集，由此而致流入地與戶籍地政府間財(cái)政矛盾凸顯，同一流入地不同區(qū)縣間相互推諉、逃避財(cái)政責(zé)任現(xiàn)象叢生。妥善解決民工隨遷子女屬地化義務(wù)教育問題，既要完善中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，也要建立同一流入地不同區(qū)縣政府間的財(cái)政統(tǒng)籌支付體系，以杜絕同一流入地不同區(qū)縣間驅(qū)趕民工隨遷子女、以鄰為壑現(xiàn)象發(fā)生，更需各地政府和人民從心理上真正接受隨遷子女。

同時(shí)，教育部還應(yīng)著手逐步統(tǒng)一全國高考試卷及中小學(xué)教材，讓民工子女既可在家鄉(xiāng)也可隨父母在任何一地或多地自由讀書后，回鄉(xiāng)高考。全國高考試題及中小學(xué)教材統(tǒng)一后，流入地政府從此也就失去了隨意設(shè)卡、不讓民工子女在本地接受教育的借口，巨大的教育需求勢(shì)必會(huì)倒逼流入地政府將民工隨遷子女教育“兩為主”政策落到實(shí)處。何況，我國目前也并非沒有解決該問題的實(shí)力。

當(dāng)然，統(tǒng)一全國高考試卷及教材僅是第一步，若要真正實(shí)現(xiàn)教育公平，徹底化解教育因素對(duì)民工市民化的阻礙，還需在統(tǒng)一高考試卷、教材的基礎(chǔ)上統(tǒng)一我國省際之間的高考錄取率。只有這樣，才能真正做到有教無類，才能使戶口逐步“貶值”，進(jìn)而徹底實(shí)現(xiàn)人的城市化。

(本文系國家社科基金項(xiàng)目“大都市城鄉(xiāng)結(jié)合部流動(dòng)人口居住管理服務(wù)問題研究”階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：12BGL118)

注釋

1 2 “國務(wù)院總理李克強(qiáng)答中外記者提問(實(shí)錄)”， http://www.china.com.cn/news/2013lianghui/2013-03/17/content_28269358.htm，2013年3月17日。

3 顧仲陽、歐陽潔、付文：“城鎮(zhèn)化不是‘造城運(yùn)動(dòng)’”，《人民日?qǐng)?bào)》，2013年3月10日。

4 王思海：“北京關(guān)停24所打工子弟學(xué)�！�，http://society.people.com.cn/GB/15433984.html，2011年8月17日。

【作者簡介】

謝寶富，北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院教授。

研究方向：中國城市化進(jìn)程中的社會(huì)管理與公共服務(wù)(以流動(dòng)人口為重點(diǎn))、當(dāng)代中國政府與行政、政治學(xué)理論。

主要著作：《當(dāng)代中國政府體制論略》、《中國城鄉(xiāng)結(jié)合部政府管理體制創(chuàng)新初探》(論文)等。