摘要：當(dāng)前國際政府再造運(yùn)動(dòng)，社會(huì)公平正義問題以及服務(wù)型政府建設(shè)的發(fā)展背景使政府公共服務(wù)與責(zé)任倫理研究意義日益凸顯。其研究不僅具有理論意蘊(yùn)，更具特殊的社會(huì)實(shí)踐價(jià)值。而為了更好落實(shí)政府公共服務(wù)行為，必須建構(gòu)政府公共服務(wù)與責(zé)任倫理落實(shí)機(jī)制，以有效規(guī)治政府行為，提升政府優(yōu)良品質(zhì)，根治政府非倫理性行為，為完善政府責(zé)任機(jī)制與提高政府公信力提供基本的倫理框架。
關(guān)鍵字：公共服務(wù)；責(zé)任倫理；公共信任；評價(jià)體系；專責(zé)機(jī)構(gòu)
亞里士多德講：“只有具備了最優(yōu)良的政體的城邦，才能有最優(yōu)良的治理；而治理最為優(yōu)良的城邦，才有獲致幸福的最大希望?！盵1](P388 )政府在其自身建構(gòu)與治理過程中，必須重視自體制建設(shè)，通過提升政府的優(yōu)良品質(zhì)與提供更優(yōu)質(zhì)服務(wù)而獲致社會(huì)幸福。如哈貝馬斯指出的：“國家是‘公共權(quán)力機(jī)關(guān)’。它之所以具有公共性，是因?yàn)樗鼡?dān)負(fù)著為全體公民謀幸福這樣一種使命”[2](P2)?？梢哉f，提升政府公共服務(wù)能力，履行政府公共責(zé)任，為公民謀得幸福是政府合法性存在的重要前提，是優(yōu)良政體的構(gòu)成要件。但當(dāng)前我國的政體建設(shè)在政治權(quán)力重新配置與體制結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的雙重考量下，政府主體與公民個(gè)體之間的沖突關(guān)系日益凸顯，特別是政治腐敗與道德失范現(xiàn)象的不斷涌現(xiàn)，引起公民對政府責(zé)任機(jī)制與權(quán)力配置狀況的置疑，政府面臨角色重塑的治理挑戰(zhàn)與信任危機(jī)，從而使得政府公共服務(wù)與責(zé)任倫理研究勢在必行。
一、政府公共服務(wù)與責(zé)任倫理研究背景
當(dāng)前國內(nèi)外發(fā)展情勢使得政府公共服務(wù)與責(zé)任倫理建設(shè)迫在眉睫，具體而言，主要來自三個(gè)層面的背景要求：
（一）國際政府再造運(yùn)動(dòng)的趨勢影響
從全球政府再造背景而論，隨著政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化環(huán)境的變更以及公共服務(wù)活動(dòng)內(nèi)容的變遷，政府面臨新的治理危機(jī)與改革困境，各國試圖改革科層制與傳統(tǒng)行政范式的桎梏，探索建立政府公共管理與服務(wù)的新范式。其中政府再造活動(dòng)被認(rèn)為是一場革命性變革而逐步展開，以英國、美國、新西蘭等國家改革成效最為顯著。美國政府再造大師奧斯本等人認(rèn)為：政府再造就是改變整個(gè)體制的DNA，“對公共體制和公共組織進(jìn)行根本性的轉(zhuǎn)型……通過變革組織目標(biāo)、組織激勵(lì)、責(zé)任機(jī)制、權(quán)力結(jié)構(gòu)以及組織文化等來完成這種轉(zhuǎn)型過程”[3](P14)。為此，以公共性為改革核心的政府再造運(yùn)動(dòng)為當(dāng)前我國的政府轉(zhuǎn)型以及政府公共服務(wù)與責(zé)任倫理建設(shè)提供了改革范例。
（二）國內(nèi)社會(huì)公平正義問題日益凸顯
從內(nèi)部發(fā)展情勢考量，我國已實(shí)現(xiàn)長達(dá)30年之久的近10%的年均增長率的“經(jīng)濟(jì)奇跡”，國內(nèi)外普遍探討“中國模式”的成功經(jīng)驗(yàn)，然而另一方面，我國目前已進(jìn)入社會(huì)矛盾的突發(fā)與高發(fā)期。按照美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家西蒙?庫茲涅茨的倒U理論假說，當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)跨入庫茲涅茲曲線，社會(huì)公平與正義問題日益凸顯，如現(xiàn)代社會(huì)所呈現(xiàn)的城鄉(xiāng)分化、階層斷裂與貧富不均等不公正狀態(tài)，再加上政府行政弊案的層出不窮，以及政府公共決策失誤，政府公信力下降，政府公共權(quán)力濫用等非倫理行為大量出現(xiàn)，促使政府與公民結(jié)構(gòu)關(guān)系更加緊張，而為了消弭社會(huì)利益分配不均狀態(tài)與公民政府間的不信任關(guān)系，政府必須首先提高自身德性，增強(qiáng)內(nèi)部公正性，如亞里士多德所講，“公正不是德性的一部分，而是整個(gè)德性；相反，不公正也不是邪惡的一部分，而是整個(gè)邪惡”[4](P90)。因此，國內(nèi)發(fā)展的不公狀態(tài)與復(fù)雜環(huán)境為政府服務(wù)方式與治理模式轉(zhuǎn)變提出新的革新要求。
（三）服務(wù)型政府建設(shè)的必然訴求
“公共服務(wù)型政府是以有效促進(jìn)公共利益最大化為宗旨，以公民為本位或中心，以管理就是服務(wù)為理念，以人文關(guān)懷、民主、公平、法治、責(zé)任等價(jià)值為運(yùn)行基礎(chǔ)，以多元參與、合作共治為服務(wù)形式，以為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的公共服務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)的一種政府形態(tài)”[5]。從服務(wù)型政府建構(gòu)的內(nèi)部機(jī)理分析，其建設(shè)過程是多維度，多視域與多向度的完整契合與統(tǒng)一，其中倫理建設(shè)是重要內(nèi)容。并且伴隨現(xiàn)代社會(huì)公共問題的急劇滋生，迫使政府逐步展開服務(wù)治理模式的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化服務(wù)倫理建設(shè)。因?yàn)楣卜?wù)倫理的實(shí)踐程度直接影響著民眾對政府的信任感，當(dāng)政府存在著高度的信任赤字時(shí)，許多政策和作為都將難用更少的執(zhí)行成本推動(dòng)，只有更深入理解公共服務(wù)倫理對鞏固民主治理文化的關(guān)鍵角色，服務(wù)倫理規(guī)范才會(huì)更容易成為所有公共服務(wù)者內(nèi)化的良知和外顯的行為[6]。況且政府公共服務(wù)與責(zé)任倫理的伸張對于未來政府民主體制的運(yùn)作，政府制度的強(qiáng)化執(zhí)行與社會(huì)公共利益的達(dá)成將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。
縱觀上述現(xiàn)實(shí)情勢與治理背景，本文結(jié)合中國特殊的發(fā)展愿景與政治文化系絡(luò)，嘗試建構(gòu)政府公共服務(wù)與責(zé)任倫理建設(shè)框架，以期為政府倫理建設(shè)提供一定學(xué)理支撐，漸進(jìn)提升政府公共信任度與倫理自主性。政府倫理框架是政府施政理念，價(jià)值譜系，權(quán)力規(guī)制與公共利益實(shí)現(xiàn)的綜合反映?！安还車业幕顒?dòng)空間有多大，都必然存在著一種倫理框架。只有建立在公正、公平、正義、責(zé)任或義務(wù)等概念基礎(chǔ)上的行為才能在政治、社會(huì)或經(jīng)濟(jì)生活中被廣泛地接受?！盵7](P115 )并且完善的倫理框架與落實(shí)機(jī)制可以彌補(bǔ)政府體制設(shè)計(jì)中的罅隙，為政府倫理建設(shè)提供規(guī)范化約束與德性化保障。
二、政府公共服務(wù)與責(zé)任倫理意蘊(yùn)
新公共服務(wù)研究是行政理論發(fā)展的最新范式，其范式轉(zhuǎn)變必然要求創(chuàng)新行政倫理研究模式，而政府公共服務(wù)與責(zé)任倫理研究正是行政倫理研究范式的延伸和發(fā)展。從倫理層面審視公共服務(wù)概念，“公共服務(wù)的提供必須滿足倫理的原則，以責(zé)任、公平與公道為期許。將人民所托付的權(quán)力應(yīng)用于公共服務(wù)的完善上，確保所有必要性的公共服務(wù)事項(xiàng)皆能公平的提供?！盵8]因此，政府公共服務(wù)的提供與完善必須首先滿足公正與平等要求，達(dá)到公共服務(wù)倫理行為之訴求與面向，而使政府“以增強(qiáng)社群生活的共同善的方式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，并通過這個(gè)方式形成人的品質(zhì)和公民的美德”[9](P206)。托馬斯?潘恩也說到：政體應(yīng)當(dāng)永遠(yuǎn)被視為服務(wù)的問題，而不是權(quán)利的問題[10](P85)。而政府公共服務(wù)與責(zé)任倫理主要是政府主體在提供與分配公共服務(wù)過程中，在決策制定、政策執(zhí)行、制度落實(shí)以及監(jiān)督中應(yīng)訴求和遵循的倫理價(jià)值要求，主要涵括責(zé)任規(guī)范約束體系與倫理標(biāo)準(zhǔn)落化機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)利益共享、責(zé)任踐履、公平正義與公共倫理秩序?yàn)閮r(jià)值目標(biāo)，體現(xiàn)著社會(huì)公共倫理精神的內(nèi)核。
從理論層面講，政府公共服務(wù)與責(zé)任倫理建設(shè)須首先明晰倫理規(guī)范的價(jià)值導(dǎo)向，堅(jiān)持以正確的價(jià)值原則引導(dǎo)政府的行為框架。從某種程度上講價(jià)值體系的失落，容易使社會(huì)因失去明確而一致的價(jià)值導(dǎo)向具體指示人們應(yīng)作何種行為，而無法形成普遍一致的價(jià)值共識與約定俗成的倫理文化，而導(dǎo)致社會(huì)結(jié)構(gòu)的斷裂或者傾斜。因此，價(jià)值導(dǎo)向問題成為研究的首要命題。國際經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）會(huì)員國普遍認(rèn)同的八項(xiàng)最主要公共服務(wù)倫理核心價(jià)值依序?yàn)椋嚎陀^無私、恪守法紀(jì)、誠實(shí)廉潔、透明公開、行政效率、公平公正、負(fù)責(zé)盡職以及公道正義。此核心價(jià)值體系亦應(yīng)作為我國政府公共服務(wù)與責(zé)任倫理建設(shè)的價(jià)值坐標(biāo)。對于政府公共服務(wù)倫理價(jià)值取向的具體內(nèi)涵，應(yīng)主要涵括：公正(目的、核心價(jià)值) 與效率(手段) 相整合；社會(huì)服務(wù)最優(yōu)化與公共利益最大化；履行公共責(zé)任，造就公共信任；重構(gòu)倫理規(guī)范的實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)等。對于以上四個(gè)層面的實(shí)質(zhì)要義，筆者在其他文章已有明確表述，在此不做贅述。
三、政府公共服務(wù)與責(zé)任倫理研究的實(shí)踐價(jià)值
加強(qiáng)政府公共服務(wù)與責(zé)任倫理研究不僅具有重要的理論蘊(yùn)涵，更具實(shí)踐價(jià)值，相信唯有在正確合理的政府公共服務(wù)倫理的策近下，才能逐步消減改革階段的“尺蠖效應(yīng)”，把政府公共服務(wù)過程推向更加良善的境界，從而滿足民眾的基本社會(huì)期待。政府公共服務(wù)與責(zé)任倫理的現(xiàn)實(shí)特質(zhì)或者社會(huì)實(shí)踐價(jià)值主要涵括以下諸方面：
（一）減少政府信任赤字，增強(qiáng)政府公信力
信任作為重要的價(jià)值資源，日益成為現(xiàn)代公共秩序得以維系和健康發(fā)展的粘合劑，而政府的公共信任更具普遍意義和內(nèi)在價(jià)值。美國社會(huì)學(xué)家弗朗西斯?福山在其專著《信任》中強(qiáng)調(diào)在整個(gè)信用體系中，政府的服務(wù)信用是信用體系的重心。然而當(dāng)前我國在體制轉(zhuǎn)軌特殊時(shí)期下的道德滑坡，權(quán)力腐敗，政府弊案現(xiàn)象的存在嚴(yán)重透支了“政府信用”，使政府逐步呈現(xiàn)信任赤字狀態(tài)，進(jìn)入“低度信任”社會(huì)。所謂的低度信任主要是指：參與者沒有統(tǒng)一的目標(biāo)/價(jià)值觀；相互間短期特定的義務(wù)；支持要計(jì)算成本和效益；抵制并阻礙溝通；減少相互依賴；對置疑敏感并以制裁的方式懲罰不履行義務(wù)[11](P89)。而以造就公共信任為價(jià)值取向的政府公共服務(wù)倫理正是推進(jìn)“低度信任”社會(huì)向“高度信任”社會(huì)發(fā)展的一劑良藥。公共信任“不僅應(yīng)當(dāng)建立在策略基礎(chǔ)之上，還應(yīng)當(dāng)建立在穩(wěn)固的道德基礎(chǔ)之上”[12]。通過公共服務(wù)倫理的實(shí)現(xiàn)，以逐步達(dá)到公民對政府公共權(quán)力、政府制度和政府倫理規(guī)范的普遍信任與支持，提升公民的社會(huì)安全感和滿足感，正如馬克?E?沃倫(Mark E. Warren)所言：“一個(gè)能夠促進(jìn)牢固信任關(guān)系的社會(huì)，也很可能是這樣一個(gè)社會(huì)，它能夠給予更少的管理和更多的自由，能夠應(yīng)付更多的意外事件，激發(fā)其公民的活力和創(chuàng)造性，限制以規(guī)則為基礎(chǔ)的協(xié)調(diào)手段的低效率，并提供更強(qiáng)的生存安全感和滿足感?！盵13](P2 )
（二）踐履政府公共責(zé)任，維護(hù)政府公共形象
公共責(zé)任踐履是政府存在的必然要旨，特別是在當(dāng)前權(quán)力授予方式呈現(xiàn)二元化狀態(tài)，即民主授權(quán)與行政授權(quán)并行的政治環(huán)境下，公共責(zé)任的價(jià)值意蘊(yùn)更加彰顯。歐文?休斯曾強(qiáng)調(diào)：“任何政府都需要建立一套責(zé)任機(jī)制。這樣才能在社會(huì)廣泛的支持下進(jìn)行運(yùn)作。對任何主張民主的社會(huì)來講，責(zé)任機(jī)制都是基本因素……。要成為民主社會(huì)，就需要有一套適宜的責(zé)任機(jī)制。政府組織由公眾創(chuàng)立，為公眾服務(wù)，就需要對公眾負(fù)責(zé)?！盵14](P268)強(qiáng)化責(zé)任機(jī)制的建制與執(zhí)行是政府公共服務(wù)與責(zé)任倫理建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，對于政府公共服務(wù)建設(shè)至關(guān)重要。如康德所講責(zé)任“這一概念就是善良意志概念的體現(xiàn)”[15](P12)，“道德行為不能出于愛好，只能出于責(zé)任?！盵15](P14)落實(shí)責(zé)任是發(fā)揮道德作用與倫理價(jià)值的基本訴求，可以有效獲得公民對政府的公共信任與支持，更好維護(hù)政府公共形象。而政府公共服務(wù)與責(zé)任倫理的精神特質(zhì)與結(jié)構(gòu)要旨對于凝聚政府內(nèi)在合力與外在競爭力，維護(hù)政府的公共形象與核心凝聚力具有支撐作用，有助于提高政府內(nèi)在德性，樹立基本道德形象。
（三）促進(jìn)政府分配正義，實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益共享
分配正義作為衡量社會(huì)公平的重要坐標(biāo)與價(jià)值體系，必須得以確定的保障與實(shí)現(xiàn)，才能維系基本的社會(huì)倫理秩序。羅爾斯講：所有社會(huì)價(jià)值——自由和機(jī)會(huì)、收入和財(cái)富、自尊的基礎(chǔ)都要平等地分配，除非對其中一種價(jià)值或所有價(jià)值的一種不平等分配合乎每一個(gè)人的利益[16](P48)。而考察我國狀況，改革開放之初，我國的基尼系數(shù)在0.3左右，1990年代中期達(dá)0.42，到2010年，已經(jīng)達(dá)到0.48[17]，從城鄉(xiāng)看，城鄉(xiāng)居民收入比從1978年的2.36∶1，擴(kuò)大到2009年的3.33∶1[18](P89)，我國的社會(huì)分配已進(jìn)入嚴(yán)重不公狀態(tài)。而為逐步改變當(dāng)前社會(huì)資源分配不公的改革困境，政府作為公共服務(wù)的分配主體，必須調(diào)整其角色，以公共服務(wù)倫理建設(shè)原則為行為導(dǎo)向，漸進(jìn)改革，逐步推進(jìn)分配公平化的歷史進(jìn)程?！耙环N態(tài)度、一種制度、一部法律、一種關(guān)系，只要能使每個(gè)人獲得其應(yīng)得的東西，那么它就是正義的”[19](P265)，為了達(dá)到這一普遍意義上的分配公正，必須以實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益共享為前提，唯有滿足全體公民的共同利益，才能有效推進(jìn)個(gè)體利益的達(dá)成。葛德文講：“道德是考慮到最大限度的一般福利而確定的行為準(zhǔn)則；……任何行政當(dāng)局可以推行的唯一公正的法令也必須是最符合于公眾利益的”[20](P81-82)。盧梭也清楚指出公意“永遠(yuǎn)以公共利益為依歸”[21](P35)，“唯有公意才能夠按照國家創(chuàng)制的目的，即公共幸福，來指導(dǎo)國家的各種力量；……治理社會(huì)就應(yīng)當(dāng)完全根據(jù)這種共同的利益”[21](P31)。以實(shí)現(xiàn)社會(huì)分配正義與公共利益為價(jià)值旨?xì)w與核心目的的政府公共服務(wù)與責(zé)任倫理建設(shè)，必定對解決當(dāng)前社會(huì)非正義困境與難題提供良好解決路徑。
（四）提高政府清廉指數(shù)，抵制官員腐敗幾率
清廉指數(shù)(CPI)是“透明國際” (Transparency International)衡量一個(gè)國家或地區(qū)政府廉潔程度的主要指標(biāo)，根據(jù)透明國際對180個(gè)國家進(jìn)行的數(shù)據(jù)調(diào)查顯示：中國在2010年全球清廉指數(shù)排行榜中居78位，得分3.5（滿分10分），屬于嚴(yán)重腐敗范圍，而2009年世界排名為79。[22]過渡期的中國社會(huì)腐敗狀況嚴(yán)重影響了中國政府的核心競爭力與其在國際中的影響力，極度增加了腐敗代價(jià)與治理成本。美國政治學(xué)家塞繆爾?P?享廷頓曾說過：“某些文化中的腐敗現(xiàn)象可能比在另外一些文化中更為流行，但在現(xiàn)代化處于最轟轟烈烈的階段時(shí)，大多數(shù)文化中的腐敗現(xiàn)象似乎也最為泛濫?！盵23](P65)腐敗的普遍化不僅威脅到現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型期中國的國家地位，同時(shí)也動(dòng)搖著政府的合法性根基，行政學(xué)者喬治?弗雷德里克森講：政權(quán)的合法性是公正、平等以及法律執(zhí)行過程中官員善行的表現(xiàn)。無論腐敗的規(guī)模大小，都會(huì)損壞公正、平等以及官員的善行。因此，腐敗會(huì)削弱政權(quán)的合法性。在此，最重要的道義性問題是把公正、平等和善行確認(rèn)為最高的道德準(zhǔn)則[24](P148)。所以，強(qiáng)化政府公共服務(wù)與責(zé)任倫理研究對于政府廉政建設(shè)，提高政府清廉指數(shù)，增強(qiáng)政府道義根基至關(guān)重要。并且政府官員唯有提高自身倫理自主性，堅(jiān)決抵制腐敗，展現(xiàn)干凈透明，廉潔自律的政府管制過程與公共服務(wù)倫理行為，才能滿足民主政體的道德訴求與倫理目標(biāo)，從而穩(wěn)固政府治理的社會(huì)基座。
四、政府公共服務(wù)與責(zé)任倫理建設(shè)路徑
政府公共服務(wù)與責(zé)任倫理建設(shè)不能只停留在理論研究與“政治口號”層面，僅依托于政府與公務(wù)人員的主觀自律還無法保障其效能，關(guān)鍵在于建構(gòu)政府公共服務(wù)與責(zé)任倫理的規(guī)范基礎(chǔ)與實(shí)踐機(jī)理，以形成實(shí)踐的土壤結(jié)構(gòu)。從現(xiàn)實(shí)特征出發(fā)，筆者認(rèn)為其建設(shè)路徑主要?dú)w依于以下三個(gè)維度：
（一）建構(gòu)政府公共服務(wù)與責(zé)任倫理評價(jià)指標(biāo)體系
政府公共服務(wù)與責(zé)任倫理規(guī)范建設(shè)是整個(gè)路徑建構(gòu)的首要環(huán)節(jié)，倫理規(guī)范作為倫理價(jià)值的依附載體，對政府與公務(wù)人員的公共服務(wù)行為具有基本的規(guī)約作用，美國學(xué)者馬國泉指出：“一個(gè)好的道德規(guī)范可以達(dá)到三個(gè)目的。第一，保持政府公務(wù)中高度的道德標(biāo)準(zhǔn)。第二，增強(qiáng)公民對政府官員和政府雇員的誠摯廉正的信心。第三，幫助政府官員和政府雇員在遇到把握不準(zhǔn)的情況舉棋不定時(shí)，做出正確的決定，以免他們無意中公私不分，鑄成大錯(cuò)?！盵25](P102)但是，當(dāng)前我國政府公共服務(wù)倫理之所以不能根本發(fā)揮其倫理功能與規(guī)約效用，根本原因是缺乏適合中國發(fā)展形態(tài)的統(tǒng)一可行的政府公共服務(wù)與責(zé)任倫理規(guī)范與評價(jià)體系，從而給公共服務(wù)倫理建設(shè)帶來系列困境，使政府非倫理性行為層出不窮。本文試圖從中國現(xiàn)有的倫理現(xiàn)實(shí)出發(fā)，嘗試探索建構(gòu)初步的政府公共服務(wù)與責(zé)任倫理評價(jià)指標(biāo)體系。具體而言，政府及公務(wù)人員的公共服務(wù)與責(zé)任倫理規(guī)范應(yīng)包括兩個(gè)層面，即鼓勵(lì)積極卓越的有所為有益于社會(huì)公眾和阻止消極的有所不為而無害于社會(huì)公眾。在此公共服務(wù)與責(zé)任倫理規(guī)范的基礎(chǔ)框架之下，建構(gòu)與落實(shí)政府及公務(wù)人員的公共服務(wù)與責(zé)任倫理評價(jià)指標(biāo)體系，并逐步將兩者納入法律架構(gòu)之中。從政府層面考量，政府公共服務(wù)與責(zé)任倫理評價(jià)指標(biāo)體系主要包括核心價(jià)值 認(rèn)同指數(shù)、行政公正指數(shù)、清正廉潔指數(shù)、公共責(zé)任指數(shù)、公權(quán)使用指數(shù)、公益維護(hù)指數(shù)、政府效能指數(shù)、政府形象指數(shù)、社會(huì)監(jiān)督指數(shù)、民眾信任指數(shù)、民生安全指數(shù)等；而從政府公務(wù)人員層面考量，其公共服務(wù)與責(zé)任倫理評價(jià)指標(biāo)體系主要包括核心價(jià)值認(rèn)同指數(shù)、行政公正指數(shù)、清正廉潔指數(shù)、公共責(zé)任指數(shù)、公權(quán)使用指數(shù)、公益維護(hù)指數(shù)、績效考核指數(shù)、道德品格指數(shù)、社會(huì)監(jiān)督指數(shù)、人際關(guān)系指數(shù)、民眾信任指數(shù)、業(yè)務(wù)素質(zhì)指數(shù)等。以上具體評價(jià)指標(biāo)在其具體衡量過程中還需進(jìn)一步展開三級指標(biāo)的衡量，達(dá)到倫理標(biāo)準(zhǔn)清楚明確之目的，并逐步納入法律架構(gòu)，使決策過程達(dá)到透明，公正，公開，促使政府組織與公務(wù)人員以此為指引，在特殊情境下能夠清楚明晰的及時(shí)了解自身權(quán)利和義務(wù)，正確衡量行政處境，以此來切實(shí)強(qiáng)化政府倫理行為。
（二）建立政府公共服務(wù)與責(zé)任倫理雙重規(guī)制
為更好保障政府公共服務(wù)與責(zé)任倫理行為的實(shí)現(xiàn)，除建構(gòu)完善的政府公共服務(wù)與責(zé)任倫理規(guī)范與評價(jià)體系之外，關(guān)鍵還在于建立政府公共服務(wù)與責(zé)任倫理的雙重規(guī)制，即政府外部規(guī)制與政府人員內(nèi)部規(guī)制的相互契合與雙重統(tǒng)一。
政府外部規(guī)制主要是指政府在公共服務(wù)過程中，為保證公共服務(wù)的公平公正與透明公開，在健全并落實(shí)制度與法規(guī)的思維框架之下，通過建構(gòu)一系列法制化，層次化，體系化與程序化的政府公共服務(wù)與責(zé)任倫理法律制度，政策標(biāo)準(zhǔn)，行為規(guī)范與日常規(guī)則條例等，以保障政府公共服務(wù)倫理行為與社會(huì)公共利益的真實(shí)實(shí)現(xiàn)。其中，政府公共服務(wù)與責(zé)任倫理規(guī)范與評價(jià)體系的法制化是政府外部規(guī)制的重要內(nèi)容。唯有在外部規(guī)制的監(jiān)督，控制與引導(dǎo)之下，才能督促政府公務(wù)人員按照基本的倫理標(biāo)準(zhǔn)與道德規(guī)范行事，為公共服務(wù)的均等化發(fā)展提供外在保障。行者學(xué)者赫爾曼?芬納（Herman Finer）也指出：“現(xiàn)今還沒有任何東西比基本的政治控制和政治責(zé)任更為重要”，“依賴和信任行政人員的良知或主觀道德責(zé)任感總會(huì)導(dǎo)致權(quán)力濫用”[26](P126-127)。而政府人員內(nèi)部規(guī)制指公務(wù)人員在執(zhí)行公共服務(wù)過程中，在正確道德觀與價(jià)值觀的引導(dǎo)下，能夠按照倫理準(zhǔn)則的要求審慎行事，堅(jiān)守自我內(nèi)在德性與倫理自主性，在心存善念與仁愛，秉持道德良知與道德自律的前提下合理行使自由裁量權(quán)，確保其公平公正的公共服務(wù)參與，在完成公共服務(wù)工作目標(biāo)的同時(shí)，樹立道德榜樣的典范，合理維系政府與公民的良好社會(huì)秩序?？档轮v：“道德法則無非表達(dá)了純粹實(shí)踐理性的自律，亦即自由的自律，而這種自律本身就是一切準(zhǔn)則的形式條件，唯有在這個(gè)條件下，一切準(zhǔn)則才能與最高實(shí)踐法則符合一致”[27](P34-35)。公務(wù)人員身處特殊的工作職位，應(yīng)在道德價(jià)值觀的指引下保持高度的道德熱忱，在面臨困境抉擇時(shí)，摒棄私人利益，以公共利益之精神服務(wù)于廣大民眾?？?弗雷德里克（Carl J. Friedrich）曾強(qiáng)調(diào)：在復(fù)雜的現(xiàn)代社會(huì)，那種由政治和法律施加的外部控制不足以確保公務(wù)員的責(zé)任行政，主張培養(yǎng)公務(wù)員的“內(nèi)律”意識和意志力[28](P260)。而完善的公務(wù)人員的“內(nèi)律”意識與道德價(jià)值坐標(biāo)主要包括三個(gè)向量：必須建立對公共利益的信仰；必須對其執(zhí)掌的公共權(quán)力以及自己的定位有著充分的自覺；必須確立無私奉獻(xiàn)的價(jià)值目標(biāo)[29](P220)。公務(wù)人員應(yīng)以此向量作為行為指導(dǎo)，正確行使職權(quán)，才能不斷提升自身公共德性，型塑公務(wù)人員的倫理行為，即使面臨道德困境時(shí)也能夠作最佳抉擇，降低甚至消除道德風(fēng)險(xiǎn)，從而滿足政府公共服務(wù)倫理的內(nèi)在要求。
實(shí)質(zhì)而言，實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)與責(zé)任倫理的理想狀態(tài)是能切實(shí)達(dá)到政府外部規(guī)制與政府人員內(nèi)部規(guī)制的緊密契合與平衡統(tǒng)一，在倫理規(guī)范實(shí)施中共同發(fā)揮效用，若沒有外部規(guī)制，個(gè)體會(huì)因多元價(jià)值導(dǎo)向而降低倫理自主性，若沒有內(nèi)部規(guī)制約束，個(gè)體容易陷入道德困境無法自拔。在此基礎(chǔ)上，再以公務(wù)人員的道德良心及服務(wù)能力作為重點(diǎn)，使其能夠“在復(fù)雜的價(jià)值沖突中合理地區(qū)分各種不同價(jià)值要求的善惡性質(zhì)及其價(jià)值優(yōu)先次序，合理選擇自己的行為；即使是在缺少外部有效監(jiān)督的情況下，也能不為威逼利誘所動(dòng)，自律自尊，保持人格的完整性，進(jìn)而較好地履行其公共職責(zé)義務(wù)”[30](P254)。
（三）構(gòu)建政府公共服務(wù)與責(zé)任倫理專責(zé)機(jī)構(gòu)
國際經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）最早要求各成員國建立落實(shí)公共服務(wù)倫理的八項(xiàng)基礎(chǔ)工程：政治領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)同承諾，有效的法律架構(gòu)，有效的內(nèi)在與外在課責(zé)機(jī)制，可執(zhí)行的服務(wù)行為守則，專業(yè)倫理機(jī)制和訓(xùn)練，協(xié)助性的公共服務(wù)工作環(huán)境，服務(wù)倫理主管組織和積極的公民社會(huì)監(jiān)督機(jī)制等[31](P87-91)。而公共服務(wù)與責(zé)任倫理專責(zé)機(jī)構(gòu)建立是落實(shí)公共服務(wù)倫理基礎(chǔ)工程的重要內(nèi)容，它是建立在政府內(nèi)部而又獨(dú)立于其他組織機(jī)構(gòu)的正式部門，具體承擔(dān)著為公共服務(wù)政策和法規(guī)制度的調(diào)整執(zhí)行提供倫理咨詢、審查監(jiān)督、教育培訓(xùn)、評估考核等職能，以政府公共服務(wù)與責(zé)任倫理評價(jià)指標(biāo)體系為重要依據(jù)。并且專責(zé)機(jī)構(gòu)的設(shè)置對于處理政府部門利益與公共利益關(guān)系具有重要調(diào)試功能，能夠更好的監(jiān)控政府行為，防止公權(quán)濫用，明確職權(quán)劃分，從而順利協(xié)調(diào)政府利益與公共利益的關(guān)系。
肇始于西方發(fā)達(dá)國家的倫理專責(zé)機(jī)構(gòu)在其實(shí)踐中已取得顯著成效，其成功經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。以美國為例，根據(jù)1978年政府倫理法規(guī)定，在人事管理局下設(shè)立政府倫理局，1989年國會(huì)將政府倫理局獨(dú)立，采用首長制，由總統(tǒng)提名局長，并下設(shè)副局長、顧問、行政處、教育處等單位，政府倫理局與遍及行政部門中的129個(gè)機(jī)構(gòu)倫理室的倫理官員保持密切關(guān)系，試圖建立權(quán)威性的倫理社群。同時(shí)，在其他行政部門同樣設(shè)立專門的倫理機(jī)構(gòu)，如廉潔效能委員會(huì)、檢察總長、功績制委員會(huì)，特別檢察官辦公室等，具體負(fù)責(zé)檢視行政部門的公共服務(wù)倫理行為?？梢哉f，以政府倫理局為首的倫理專責(zé)機(jī)構(gòu)的設(shè)立與完善為美國政府行政倫理建設(shè)提供了基本的機(jī)制保障。此外，英國的公共機(jī)構(gòu)委員會(huì)和公共生活標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)，加拿大的公共服務(wù)倫理咨詢局，日本的國家公務(wù)員倫理審查會(huì)，新加坡的貪污調(diào)查局，香港的廉政公署等倫理專責(zé)機(jī)構(gòu)都在政府公共服務(wù)行為監(jiān)督與腐敗治理方面取得了良好的效果，充分要求并控制公共服務(wù)者在公共行政過程中必須做到無私正直，客觀誠實(shí)，廉潔負(fù)責(zé)，透明公開等，以維護(hù)政府與公務(wù)人員的公共形象和公共信任度。
從我國實(shí)際出發(fā)，雖然我國已有憲法、公務(wù)員法等具體法律架構(gòu)來引導(dǎo)政府公共服務(wù)倫理建設(shè)，但是對照 OECD 國家的基礎(chǔ)要求與西方國家的成熟作法，顯然還很薄弱。為更好的解決中國自己的政府倫理建設(shè)問題，可以責(zé)成現(xiàn)有政府機(jī)構(gòu)，在給予獨(dú)立性質(zhì)的前提下負(fù)責(zé)倫理落實(shí)事宜，如紀(jì)委，檢察院，人事部門等，或者設(shè)置一個(gè)專責(zé)推動(dòng)倫理工作的新機(jī)構(gòu)，全力推進(jìn)政府公共服務(wù)與責(zé)任倫理的落實(shí)統(tǒng)合機(jī)制。從倫理檢查工作的獨(dú)立性，專業(yè)性，可預(yù)知性，及時(shí)性和透明性等關(guān)鍵要素出發(fā)，選拔有資質(zhì)和道德能力的委員，以強(qiáng)有力的監(jiān)管機(jī)制，明確和公認(rèn)的審查標(biāo)準(zhǔn)，操作規(guī)程等，給公共服務(wù)行為以明確的監(jiān)管和價(jià)值標(biāo)示，逐步擺脫腐敗的陰霾，最終實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)行為由形式公正到實(shí)質(zhì)公正的轉(zhuǎn)變，從而鞏固政府存在的合法性根基。
注釋：
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本文發(fā)表于《齊魯學(xué)刊》，2011年第5期
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