中國(guó)要用不到世界十分之一的耕地養(yǎng)活超過(guò)世界五分之一的人口，這一特殊的國(guó)情決定了糧食安全在中國(guó)應(yīng)有遠(yuǎn)比世界上其他任何國(guó)家更為重要的地位。從國(guó)內(nèi)來(lái)看，中國(guó)農(nóng)業(yè)盡管正處在一個(gè)歷史上發(fā)展最好的時(shí)期，糧食總產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)九連增，但工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中糧食需求剛性增長(zhǎng)，糧食安全面臨資源環(huán)境約束不斷強(qiáng)化的挑戰(zhàn)。從國(guó)際上看，糧食危機(jī)不時(shí)引發(fā)一些國(guó)家和地區(qū)的社會(huì)動(dòng)蕩，在信息化背景下，糧食與石油、貨幣一樣成了一國(guó)制約他國(guó)的戰(zhàn)略武器，糧食安全的強(qiáng)國(guó)民生存之根、固國(guó)家經(jīng)濟(jì)之本、增國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)之力的戰(zhàn)略地位更加不可動(dòng)搖。

新時(shí)期國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略需要新認(rèn)識(shí)

糧食安全是壓倒一切的國(guó)家戰(zhàn)略底線。任何時(shí)代，糧食是人類食品的主體，充足的食品是社會(huì)穩(wěn)定、人民健康、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提。有著十幾億人口的全球大國(guó)一旦嚴(yán)重缺糧，不僅是中國(guó)的災(zāi)難，也是世界的災(zāi)難。而在世界糧食危機(jī)中，強(qiáng)權(quán)國(guó)家往往利用糧食來(lái)牟取政治與經(jīng)濟(jì)的特殊利益，美國(guó)前國(guó)務(wù)卿基辛格在20世紀(jì)70年代展望美國(guó)地緣政治的長(zhǎng)期目標(biāo)時(shí)就宣稱：“誰(shuí)控制了糧食，誰(shuí)就控制了所有的人”。在信息化和全球經(jīng)濟(jì)一體化的大背景下，世界糧食競(jìng)爭(zhēng)力的生成機(jī)制、生成模式、生成效應(yīng)不斷創(chuàng)新，中國(guó)的糧食安全不僅是事關(guān)國(guó)計(jì)民生和社會(huì)政治穩(wěn)定的根本問(wèn)題，而且也是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、國(guó)家安全戰(zhàn)略和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略的首要問(wèn)題，是壓倒一切的國(guó)家戰(zhàn)略底線。

糧食安全是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展基礎(chǔ)。當(dāng)前，以新能源和生物技術(shù)為主導(dǎo)的第四次技術(shù)革命正在孕育和發(fā)展，美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家正大力發(fā)展生物技術(shù)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)，旨在主導(dǎo)世界由知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代進(jìn)入生物經(jīng)濟(jì)時(shí)代，謀求掌控世界農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的話語(yǔ)權(quán)。中國(guó)已將新能源產(chǎn)業(yè)與生物產(chǎn)業(yè)列入戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，在2011年生物產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值就已經(jīng)接近2萬(wàn)億元。糧食產(chǎn)業(yè)作為新能源產(chǎn)業(yè)和生物產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)之一，不僅是生物技術(shù)的重要載體，而且也是生物醫(yī)藥、生物工業(yè)、生物質(zhì)能的原料來(lái)源。因此，如果中國(guó)的糧食安全得不到切實(shí)保障，國(guó)家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)就失去了發(fā)展的基礎(chǔ)。

糧食生產(chǎn)效益是保障糧食安全的核心問(wèn)題。保障國(guó)家糧食安全需要解決的問(wèn)題很多，最核心的是解決糧食生產(chǎn)效益問(wèn)題。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加快推進(jìn)，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力不斷進(jìn)城務(wù)工，“空心村”不斷增多，耕地拋荒現(xiàn)象日益嚴(yán)重，“誰(shuí)來(lái)種地”已成為國(guó)家糧食安全無(wú)法回避的嚴(yán)峻問(wèn)題。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，決定“誰(shuí)來(lái)種地”與糧食生產(chǎn)積極性的核心又是糧食生產(chǎn)效益，而現(xiàn)實(shí)中從事糧食生產(chǎn)收入與從事非糧收入、非農(nóng)收入的差距越來(lái)越大，糧食生產(chǎn)效益越來(lái)越低。如果糧食生產(chǎn)效益偏低，糧食安全作為最重要的國(guó)家安全戰(zhàn)略，就無(wú)法得到根本保障。因此，糧食生產(chǎn)積極性的問(wèn)題必須要依靠生產(chǎn)效益才能得到有效解決。

新時(shí)期國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略面臨新挑戰(zhàn)

糧食供給面臨人口與社會(huì)發(fā)展剛性需求的雙重壓力。據(jù)有關(guān)部門預(yù)測(cè)，到2050年，中國(guó)人口將增長(zhǎng)到15億左右，超過(guò)當(dāng)時(shí)發(fā)達(dá)國(guó)家的人口總和，谷物需求大約7.8億噸，肉食需求大約1.2億噸。隨著工業(yè)化進(jìn)程加快，糧食的工業(yè)用途不斷拓展，醫(yī)藥、化工、生物能源等產(chǎn)業(yè)對(duì)糧食的需求將大幅增加。中國(guó)城鎮(zhèn)化率在2020年將超過(guò)60%，這意味著還將有1億多人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，由農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者變成純粹的消費(fèi)者，糧食消費(fèi)量的增長(zhǎng)不可避免。隨著人們生活水平的提高和飲食結(jié)構(gòu)的改善，飼料用糧與加工食品用糧的增長(zhǎng)同樣將呈剛性增長(zhǎng)，糧食的間接消耗也將不斷加快。

糧食生產(chǎn)能力面臨資源與環(huán)境約束的雙重壓力。作為無(wú)法改變的國(guó)情，中國(guó)的人均農(nóng)業(yè)資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均值。而隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的步伐不斷加快，農(nóng)業(yè)與工業(yè)、農(nóng)村與城市爭(zhēng)奪耕地、水資源、人力資源等資源要素的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈。與此同時(shí)，以資源要素?cái)U(kuò)張為支撐的農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來(lái)資源破壞、環(huán)境污染、水土流失、土地沙漠化等一系列問(wèn)題，“白色污染”已經(jīng)成為農(nóng)村的一大災(zāi)難，水污染和土地沙漠化日益嚴(yán)重，制約著糧食生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。氣候變化對(duì)糧食生產(chǎn)的影響日益突出，根據(jù)國(guó)家氣象局估計(jì)，全國(guó)氣候變暖帶來(lái)的干旱和洪水威脅到中國(guó)糧食產(chǎn)量的穩(wěn)定，極端天氣可能造成中國(guó)糧食10%－20%的損失；全球氣候變暖導(dǎo)致干旱、洪水和病蟲(chóng)害加劇，中國(guó)糧食產(chǎn)量波動(dòng)幅度可能擴(kuò)大至30%－50%。

糧食市場(chǎng)面臨國(guó)內(nèi)與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的雙重壓力。當(dāng)今世界，歐美等農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)在農(nóng)業(yè)生物技術(shù)領(lǐng)域占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，特別是全球農(nóng)業(yè)跨國(guó)公司“四大糧商”強(qiáng)化全球糧源、物流、貿(mào)易、加工、銷售“全產(chǎn)業(yè)鏈”布局，不僅已經(jīng)控制全球80%的糧食貿(mào)易，而且還控制了全球70%的油籽貿(mào)易，正逐步加大進(jìn)入中國(guó)糧食市場(chǎng)的力度和速度。巴西、印度等新興經(jīng)濟(jì)體的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力也顯著增強(qiáng)，世界各國(guó)搶占糧食市場(chǎng)話語(yǔ)權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)更加激烈。與此同時(shí)，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加快推進(jìn)，糧食產(chǎn)業(yè)與國(guó)內(nèi)其他農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)以及非農(nóng)產(chǎn)業(yè)爭(zhēng)奪耕地、水資源、市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，受糧食比較效益偏低的影響，糧食的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力受到了嚴(yán)重制約。

新時(shí)期國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略要有新對(duì)策

從局部性的糧食安全向全局性的國(guó)家安全轉(zhuǎn)變。從世界糧食危機(jī)發(fā)生后的情況來(lái)看，一場(chǎng)沒(méi)有硝煙的世界經(jīng)濟(jì)大戰(zhàn)已經(jīng)在不同經(jīng)濟(jì)體之間展開(kāi)，糧食已經(jīng)成為其中一張重要的戰(zhàn)略王牌。糧食在經(jīng)濟(jì)全球化的博弈中已經(jīng)超出食物的范疇，不再是分割市場(chǎng)中的單純貿(mào)易品，而是國(guó)際經(jīng)濟(jì)博弈中的籌碼、世界經(jīng)濟(jì)大戰(zhàn)中的武器。從戰(zhàn)略的高度來(lái)說(shuō)，持續(xù)的糧食生產(chǎn)力就是世界經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)爭(zhēng)中的“核武器”發(fā)展能力，擁有了世界糧食市場(chǎng)的主導(dǎo)地位，就擁有了世界經(jīng)濟(jì)體系的主導(dǎo)權(quán)。因此，糧食安全不僅嚴(yán)重影響到貨幣、能源和工業(yè)等經(jīng)濟(jì)安全，還關(guān)系到軍事和政治層面的國(guó)家安全，必須在全球戰(zhàn)略的高度將國(guó)家糧食安全納入中國(guó)整體發(fā)展戰(zhàn)略。

從被動(dòng)性糧食安全向主動(dòng)性糧食安全轉(zhuǎn)變。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)的糧食安全以解決基本供給為目標(biāo)，處于被動(dòng)保護(hù)與防御狀態(tài)。作為世界傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國(guó)和糧食生產(chǎn)大國(guó)，中國(guó)在世界農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)中基本沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)，大國(guó)農(nóng)業(yè)成為了“口糧農(nóng)業(yè)”。作為世界糧食生產(chǎn)大國(guó)，不僅要緊緊地抓住“糧袋子”的主動(dòng)權(quán)，使國(guó)家的糧食安全始終處于主動(dòng)地位，同時(shí)還必須提高在世界糧食市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力來(lái)強(qiáng)化國(guó)內(nèi)的糧食安全。只有形成強(qiáng)大的糧食生產(chǎn)能力、低成本的生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)、高技術(shù)與信息化的支撐能力和完善的市場(chǎng)調(diào)控機(jī)制，提高市場(chǎng)駕馭力，才能保證在風(fēng)云變幻的國(guó)際糧食市場(chǎng)上始終處于主動(dòng)地位。

從單純的糧食安全向提升國(guó)家綜合競(jìng)爭(zhēng)力轉(zhuǎn)變。糧食生產(chǎn)并不是能帶動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量快速增長(zhǎng)的一個(gè)戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，但糧食綜合生產(chǎn)能力卻內(nèi)在地影響甚至決定著中國(guó)的全球戰(zhàn)略。目前中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，擴(kuò)大內(nèi)需的最大市場(chǎng)在農(nóng)村。只有通過(guò)提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和糧食市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，全面提高農(nóng)民收入，才能刺激廣闊的農(nóng)村市場(chǎng)需求，推進(jìn)中國(guó)外向型經(jīng)濟(jì)向內(nèi)向型經(jīng)濟(jì)的順利轉(zhuǎn)型，全面提高國(guó)家核心競(jìng)爭(zhēng)力。因此，要將農(nóng)業(yè)上升為整個(gè)國(guó)家的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，將提高糧食競(jìng)爭(zhēng)力納入到提升國(guó)家全球競(jìng)爭(zhēng)力的戰(zhàn)略之中，從農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步、農(nóng)業(yè)信息化、農(nóng)業(yè)體制機(jī)制、農(nóng)業(yè)服務(wù)、農(nóng)業(yè)法律政策、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)保、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展機(jī)制等方面，構(gòu)建一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)的政策體系，通過(guò)物質(zhì)投入、技術(shù)進(jìn)步、制度創(chuàng)新和完善市場(chǎng)體系來(lái)全面加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，增強(qiáng)糧食綜合生產(chǎn)能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，確保國(guó)家糧食安全。

從強(qiáng)調(diào)糧食增產(chǎn)向同時(shí)促進(jìn)農(nóng)民增收轉(zhuǎn)變。糧食作為基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品，政府采取了多種惠農(nóng)政策，但糧食生產(chǎn)積極性仍沒(méi)能很好地調(diào)動(dòng)起來(lái)，這關(guān)涉到糧食增產(chǎn)與農(nóng)民增收統(tǒng)一性的問(wèn)題。今天的農(nóng)民已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村勞動(dòng)力，而是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)主體。同時(shí)，一樣的投入除了公平合理的收入預(yù)期外，還有公平合理的發(fā)展預(yù)期，如果其他的投入收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出糧食生產(chǎn)的收益，農(nóng)民就失去了糧食生產(chǎn)的積極性。所以，要確保糧食安全這樣一個(gè)重大的國(guó)家戰(zhàn)略，前提是要保證農(nóng)民能夠從糧食生產(chǎn)中得到比較效益。在實(shí)行有效財(cái)政補(bǔ)貼政策的同時(shí)，更多地使用市場(chǎng)手段激活農(nóng)民從事糧食生產(chǎn)的原動(dòng)力，發(fā)揮價(jià)格信號(hào)的誘導(dǎo)作用，推動(dòng)資源要素向農(nóng)村配置加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，形成調(diào)動(dòng)糧食生產(chǎn)積極性的長(zhǎng)效機(jī)制。

（作者單位：湖南省社會(huì)科學(xué)院；本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目《加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位和確保國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略研究》的階段性成果。）