摘要：列強的中立及對革命軍交戰(zhàn)團體身份的默認，是中華民國尋求列強承認的初步。就國際慣例而言，中華民國宣告成立時，清政府仍然是合法政權，在國際上代表中國。從中華民國成立到清帝遜位，屬于過渡時期，不能簡單視此一時期的拒絕承認為刁難與要挾。日本雖然主導了列強對中華民國的延遲承認，但在清帝遜位前日本并未就承認問題提出預案，是在英、俄等國的建議下，日本才開始認真關注承認問題，并先后提出兩次倡議書。面對承認問題的困難局面，外交部條約問題研究會并不主張中國主動要求各國承認，而這一點正與伍廷芳所提出的“成立在我，承認在人”的觀點相吻合。美國雖然并非第一個承認中華民國的國家，但其決定承認民國政府的政策影響深遠。
關鍵詞：辛亥革命 承認問題 南京臨時政府 清帝遜位
承認問題是民國成立后的重大外交問題之一，學界現(xiàn)有的民國外交史著作對承認問題已經有所交待，雖然未曾設立有關承認的專章，但基本線索與事實大體上都已得到闡述。 學界對辛亥革命史的研究，大多循革命黨的正統(tǒng)活動為敘述主線，從武昌起義到中華民國成立，再到袁世凱當選總統(tǒng)，中間穿插以清政府及袁世凱的歷史活動，這樣的安排對于完整認識中華民國的締造過程無疑是科學的。但在中華民國宣告成立之后，清帝遜位以前，清政府仍然是法理上的全國性政權，如果將此一過渡時期的歷史主線完全以革命活動來講述，對于外交史的認識可能會有局限，畢竟此時的中國駐外公使仍是清政府的派駐代表?；诖朔N認識，本文對承認問題的研究更加關注國際法及傳統(tǒng)國際關系視角。
美國與日本在辛亥革命中的作用及態(tài)度引起學界較多關注。美國是較早承認中華民國的國家，其對辛亥革命具有較多的同情，尤其是在威爾遜（W.Wilson）當選為美國總統(tǒng)以后。日本在承認問題上的外交政策及活動已經比較清楚。依據目前的材料，可以認為，日本在拖延承認中華民國問題上處于一種主導地位。俄國在很多問題上具有與日本類似的立場。 法國、英國、德國等在承認問題上雖不如美日之間分歧巨大，但各自立場并不一致。
目前的研究主要的關注點在列強身上，研究主題是梳理各國決定承認中華民國的歷史過程，貫穿研究的主旨則是揭露各國如何為了通過“承認”問題盡力榨取在華利益，擴大已有的各種特權。比較而言，中國方面的決策過程鮮有梳理，至于中國必欲求得承認的目的、動機及其背后的外交理念則更少有問及。不可否認，列強確有藉承認問題繼承、擴大在華特權的動機，但各國之間分歧甚大，不可以等同視之。列強與中國政府之間的互動尚需進一步探討，一方必欲求得承認，另一方決不輕易給予承認，其中真相究竟如何，從中可以得出什么樣的啟示，這將是本研究關注的重點。
一、承認的緣起：湖北軍政府交戰(zhàn)團體身份的外交確認
武昌起義后，湖北軍政府對內發(fā)表了系列通告，昭示新政府的成立。在發(fā)表對內政策的同時，軍政府非常關注對外交涉。10月12日，軍政府照會各國駐漢口領事，表示承認所有清政府與各國所締結之條約、賠款與外債，各國在華權利及外人在華財產一體保護。但同時表示，如有幫助清政府者，概以敵人視之。 該照會明確表示了革命黨人對晚清外交遺產的繼承態(tài)度，以及所準備采取的外交原則。姑不論其反帝精神如何，正如學界所認識的那樣，這樣的聲明其實是同盟會既定政策的運用，并無特別創(chuàng)新之處，但在當時的環(huán)境下是正確的選擇。 軍政府的對外方針是中華民國外交政策的源頭，決定了南京臨時政府及北京政府的外交基調，在如何對待列強問題上，中華民國沒有跳出同盟會和湖北軍政府所發(fā)表的對外聲明的框架。
研讀軍政府照會，可以發(fā)現(xiàn)，該照會是理解承認問題的一個非常重要的文件。除對外宣示自身的外交方針外，軍政府的照會還具有另外一層含義，即要求列強的承認。在照會中，軍政府強調主權國家所必備的三要素自身都已具備，“在昔各友邦未遽認我為與國者，以惟有人民主權而無土地故耳。今取得四川屬之土地，國家之三要于是乎備矣”，行文至此，照會并未明確提出要求承認，轉而提出國民軍對外行動的7點方針。 細研照會，其行文中存在這樣一種邏輯關系：如各國遵守照會所宣稱的7點對外宣言，采中立態(tài)度，即表示默認軍政府已經具備主權國家的三要素，亦即承認軍政府為交戰(zhàn)團體。有研究明確指出，軍政府的照會具有明顯的策略意義，“其目的在于打消列強對革命黨人的擔心，爭取列強的同情”，“消極目標為避免列強對中國革命的干涉，積極目標則為促成列強對中國革命的承認”。
歷史的進程亦證明了此點。軍政府在發(fā)表對外照會后，緊接下來的舉動具有不同尋常的意義：明確要求各國承認軍政府為交戰(zhàn)團體。交戰(zhàn)團體是一個近代國際法上的概念，并不為晚清普通中國人所熟知，但進入20世紀后，國人在翻譯和編輯國外國際法著作方面出現(xiàn)了大量成果，那時的知識精英對國際法已經不再陌生，關鍵在于如何結合中國的國情運用國際法。 20世紀初期的中國國際法學著作如是定義交戰(zhàn)團體：“一國中之叛亂者，謀顛覆其政府而有強大之勢力，或一國之殖民地有獨立企圖之政治的團體也，亦曰反亂團體”。 既然是一國內部事務，別國本無由干涉，“胡為而有交戰(zhàn)團體承認之事耶”？根本原因在于叛亂團體已經發(fā)展到相當規(guī)模，如損及第三國利益，母國已不可能處罰，出于這種厲害關系，第三國只有承認其交戰(zhàn)團體的身份，以國際法條款約束交戰(zhàn)團體，以求達到保護本國利益的目的。但是并非所有的叛亂團體均可承認為交戰(zhàn)團體，在1900年的萬國國際法學會上，就此問題通過了第8條決議，詳細規(guī)定何種情形下不得承認為交戰(zhàn)團體：一、雖占領國家領土之一部，而與國家有別，不能保一定領土之存在時；二、其占領土上非有主權之外觀及未備正當政府之元素時；三、非有軍事的組織，非有規(guī)律之軍隊，且不從戰(zhàn)時法及戰(zhàn)時慣習法或宣戰(zhàn)不用已名時。 以當時的國際法通行標準衡量，軍政府具備了交戰(zhàn)團體的要素。
軍政府要求各國承認自身的交戰(zhàn)團體身份，在更深遠的層面上代表了中國外交近代化的程度，這種依國際法而進行的外交交涉，暫不論其結果如何，都是近代中國外交的一種進步。17日，駐漢口各國領事回復軍政府，承認“中國政府與中國國民軍互起戰(zhàn)爭”，表示“領事等自應嚴守中立” 。美國在此之前已經宣布中立。英國等國的中立照會在中外雙方有不同的解釋。軍政府認為，英國等宣布中立，不干涉革命，是對革命軍交戰(zhàn)團體身份的承認，此舉無疑為革命軍外交上的一大勝利，“我軍政府與清政府交戰(zhàn)，承蒙貴領事一秉至公，承認為交戰(zhàn)團，并宣布中立，殊深感佩”。 駐漢口各國領事不認同革命軍的解釋，朱爾典（John Newell Jordan）在致格雷（Edward Grey）的電報中指出，“至其自謂各國領事已認彼軍為交戰(zhàn)團體，據本大臣所聞，則實無其事”。 英國駐漢口領事戈飛（Herbert Goffe）的言語亦可印證朱爾典所言不虛，“且據各領事所聞，革軍都督因吾等無論如何，迭次不予承認，頗為厭惡”。
英國等國駐漢口領事是否承認軍政府為交戰(zhàn)團體似乎成為一樁懸案，問題關鍵在于，如何評價英國等宣布中立的性質?？贾T軍政府與列強駐漢領事之間往來照會的事實，可以確認，軍政府顯然有意通過照會獲得列強對其交戰(zhàn)團體身份的確認，列強雖然對照會予以回復，并先后表示中立，但并未明確承認革命軍為交戰(zhàn)團體。軍政府發(fā)表7點宣言，并將戰(zhàn)時管禁物品清單照會駐漢口各國領事后，各國領事無法置之不理。如果不予回復，各國在革命軍控制區(qū)域內的利益將面臨危險，但如果回復，意味著與軍政府發(fā)生正式的公文來往，有默示承認軍政府的傾向。10月21日，英國駐漢口總領事戈飛致電朱爾典，指出各國領事迫于情勢，“遂決定由領袖領事代各領事答復，聲明該兩文業(yè)已收到”。 這里的迫于情勢，據戈飛的解釋就是“革軍首領之地位，建設日益鞏固，益難置之不理”。在10月28日的駐華各國公使會議上，對于駐漢領事為維護租界治安而與革命軍的正式交往，公使會議也予以了承認。11月8日，朱爾典在致外交部格雷的電文中說明了當時駐漢領事的矛盾心態(tài)，“明知不便承認革軍政府，然實不能不與之公文往來”。
英國等默認駐漢領事與軍政府的交往，并未對軍政府的照會提出有針對性的否定聲明，這些舉措雖然不能等同于正式承認軍政府，但隱約已經有了暗示承認的意思。 筆者認為，英國等國的態(tài)度主要是基于三點原因：一、革命進展迅速，在各國尚未來得及作出反應時，軍政府已經有了自立的基礎，不但控制了相當的地域，而且擁有了穩(wěn)固的軍事力量，這些因素已經構成了一個交戰(zhàn)團體的基本要素；二、革命軍處處照顧了各國在華的利益，可謂“舉動文明”，地方秩序良好，并無排外性質。這些舉動無疑贏得了列強的采取暫時觀望的態(tài)度； 三、清政府仍然是名義上的全國性合法政府，在形勢并未完全明朗以前如果貿然承認軍政府為交戰(zhàn)團體，必然會引起清政府的抗議，并最終損及他們的在華利益。
此時軍政府曾對外宣稱所建立的政權為中華共和國，并致電各國請求承認，“中華以革命之艱辛，重產為新國，因得推展其睦誼及福利于寰球，敬敢布告吾文明諸友邦，承認吾中華為共和國”，伍廷芳在電文中特意強調新政府的共和性質，“吾民之所好者，為共和政體，故其所擇者，亦共和政體”。
現(xiàn)有研究認為，列強對辛亥革命的態(tài)度可以分為兩個時期來觀察。武昌革命爆發(fā)前，革命黨人主要與英、日、法三國接觸，三國態(tài)度無友善、不友善可言，大體上是一種互相利用的關系；武昌革命爆發(fā)后，列強或主干涉，或主中立。革命政府起初要求列強中立，繼求世界各國的承認。 本文贊同上述觀點。鑒于當時復雜的國內外形勢，筆者建議進一步把列強對辛亥革命的態(tài)度與對承認問題的態(tài)度相區(qū)分。當然，二者之間的關聯(lián)亦相當微妙，各國之間有區(qū)別，一國亦因時間不同而有變化。
學界曾經認為，列強的中立都是假中立，如果透過列強偏袒袁世凱的個別事件，上述看法也不無道理。新近的研究觀點認為，“盡管列強都曾宣布或表示過中立，但動機各不相同，表現(xiàn)也不一致，有的在某階段確實中立，而在另一階段則偏離中立；有的在某地區(qū)實行中立，而在另一地區(qū)則不愿中立”，如果以一種純粹的標準要求列強的中立，那么列強的中立的確值得懷疑。 但拋開一些先入為主的意見，列強的中立宣言對軍政府的支持是客觀存在的。在當時國際關系的理論中，這種中立是對軍政府可能成為全國性政權一種樂觀估計，具有國際法上的積極意義。
二、過渡時期的承認問題
就中華民國承認問題而言，武昌起義后的列強的中立及對革命軍交戰(zhàn)團體的默認是一個序曲，實質性的進展尚未開始。這是因為，清政府仍屬中國的合法政府，再加之軍政府的根基未牢，各國尚可以國際通行慣例在承認問題上采取拖延和觀望態(tài)度。但隨著革命的順利進行，尤其是南京臨時政府的成立以及隨后的清帝遜位，使得承認問題走上前臺，臨時政府逐漸具備獲得各國承認的各種要素。各國意識到，承認問題已經迫在眉睫。檢驗列強各自外交政策的時機來臨了，因各種利益而驅使的承認交涉大體反映了各國對華政策的真實意向。從中華民國宣告成立，到最終獲得各國承認，依國際法而言，這其中有一個重要的轉折點，那就是清帝遜位。自民國肇造至清帝遜位則屬于一個典型的過渡時期。
1912年1月1日，中華民國宣告成立。1月5日，孫中山發(fā)表對外宣言，在內容上繼承了同盟會7點宣言及湖北軍政府對外宣言的主要內容，除承認前清政府所締結條約及借款外，增加了對滿人的保護條款，并許國人以宗教信仰自由。宣言最后，孫中山呼吁“深望吾國得列入公法所認國家團體之內，不徒享有種種之利益與特權，亦且與各國交相提挈”，這是孫中山以中華民國臨時大總統(tǒng)身份首次正式要求列強的承認。 對外宣言發(fā)表后，無論是孫中山還是袁世凱，都在積極試探各國對承認中華民國的態(tài)度，因此在爭取列強承認問題上，在袁世凱當選為大總統(tǒng)前可分為兩條線索，革命力量和袁系政治力量均曾試探列強的承認，袁主政民國后，承認問題就成為袁系政治力量的外交目標。在袁主政民國前，其各自的對外活動及交涉并無協(xié)調。
1月19日 ，王寵惠代表南京臨時政府致電英國外務大臣格雷，希望英國在清帝退位后即承認中華民國，但英國并未回復南京臨時政府的照會。格雷在致英國駐日大使電文中，表明了英國的態(tài)度，“本大臣接獲南京共和政府外交部長來電，言及成立共和政府、推舉孫逸仙為大總統(tǒng)及承認共和國等問題。對此，本大臣擬不給予任何回答”。 袁系政治力量同樣關注承認問題。1月11日，梁士詒秘訪朱爾典，探尋英國對將要設立的臨時政府的態(tài)度，朱爾典稱“如此重大問題，本使并不處于發(fā)表意見之地位”，婉言拒絕承認袁世凱將要掌控的臨時政府。英國政府在承認問題上采取了一視同仁的態(tài)度，不論是袁世凱，還是孫中山，均未獲得實質性進展。同日，孫中山致電法國，委派張亦舟為南京臨時政府駐法代表。外交總長王寵惠亦致電法國外長，要求承認民國政府。法國未予答復。
1912年1月16日，英國駐日大使往訪日本外務省石井，就清帝遜位后的國體及承認問題展開接觸，英國駐日大使告訴石井，英國政府對南京政府外交部長要求的推舉孫逸仙為大總統(tǒng)及承認共和國問題，沒有表態(tài)。英國駐日大使認為，在承認問題上，日本將與英國保持一致，“一旦共和政府宣告成立，而各國政府又迫于承認之際，日本國政府當不致有與我國政府分離而單獨采取特殊態(tài)度之意向”。
日本在拖延承認問題上扮演了主要角色，此結論現(xiàn)在看來仍是恰當的。 日本阻止列強早日承認中華民國，并力圖扮演領導角色，現(xiàn)有的檔案已經可以充分說明此點。但細研史料可以發(fā)現(xiàn)，在清帝遜位前，日本并未就承認問題提出預案，甚至日本都沒有認真考慮過該問題，反而是英、俄等相繼以此問題探詢日本的態(tài)度。在英國探尋日本態(tài)度的同時，俄國亦進行了類似的舉動。早在袁世凱當選大總統(tǒng)前，日俄兩國已經就如何劃分兩國在華利益問題展開密談。1月24日，日本駐俄大使本野一郎會晤俄國外務大臣，商討南北滿洲分界線及劃分內蒙古勢力范圍問題，俄國建議“日、俄兩國在劃分內蒙古勢力范圍時，如能在兩國勢力范圍中間設定一中立地帶，較為適宜”，日本則建議“設立中立地帶，不免稍有懷疑。但貴國政府若作為對案提出，本使可立即報請本國政府充分考慮”。此時，俄國提出承認中華民國問題，讓日本考慮。俄國外務大臣已經意識到共和政府將于近期內成立，“共和政府一旦成立，必然要求各國政府予以承認”，“屆時日、俄兩國可否作為承認新政府之交換條件而進一步要求鞏固兩國在滿洲之權利？”，本野建議日本政府斷然采取措施。 日本政府得悉俄國的建議后，回復本野，“關于俄國外務大臣所談承認清國共和政府問題，因事關重大，帝國政府正在考慮中”。此時日本已經初步表達了所謂的各國協(xié)調一致原則，“迄今為止，各國政府均以維持國際協(xié)調為原則，故對新政府宣告承認時，勢必亦將采取協(xié)同步調”，正是基于此種立場，日本建議日俄兩國與他國保持同一步調。
就國際法而言，清帝遜位以前中華民國政府不能獲得列強的承認，并非僅僅是列強對中華民國的要挾，在當時的國際關系實踐中亦有例可循。一般認為，不適時地和過急地承認交戰(zhàn)團體為一個新國家，不僅是對母國尊嚴的冒犯，而且是一種國際不法行為。1903年，當巴拿馬脫離哥倫比亞時，美國立即承認其為獨立國家，一般認為，美國的行為構成了干涉。 就清帝遜位前的中國國內政治形勢而言，革命黨人雖然在南京建立了臨時政府，并選舉孫中山為臨時大總統(tǒng)，但在國際上合法代表中國的仍是滿清政府。清政府仍然擁有相當的軍事實力，袁世凱掌控的北洋新軍名義上仍然是清政府的軍隊，所以在理論上中華民國尚未真正確實和永久地建立起來，而是正朝著這個目標進行努力。袁世凱要求列強給予其治下的共和政府的承認許諾，以及孫中山要求對中華民國的承認，就國際法層面而言，皆因清政府的形式上存在而未能實現(xiàn)。此時列強不予承認，尚有藉口，但當清帝宣布遜位后，列強對承認的種種遲延，從性質上而言已經發(fā)生了改變。
1912年2月12日，清帝發(fā)布退位詔書，“特率皇帝將統(tǒng)治權公諸全國，定為立憲共和國體，……，即由袁世凱以全權組織臨時共和政府，與民軍協(xié)商統(tǒng)一辦法”。 至此，統(tǒng)治中國2000多年的封建帝制退出了歷史舞臺。2月13日，孫中山辭去臨時大總統(tǒng)職務，并向參議院推薦袁世凱為臨時大總統(tǒng)，15日，袁世凱全票當選為中華民國臨時大總統(tǒng)。退位詔書頒布后的第二日，外務部致電各駐外使臣，“所有出使大臣改稱臨時外交代表，接續(xù)辦事”，中國近代外交開始了真正意義上的民國時代。3月11日，民國統(tǒng)一臨時政府成立，外交部致電各外交代表“本日外交部以中華民國統(tǒng)一臨時政府已告成立，袁大總統(tǒng)于三月十號舉行受任禮，所有滿清前與各國締結各項國際條約，均由中華民國政府擔任實行上之效力，凡已結未結及將來開議各項交涉案件，均即由駐在國之臨時外交代表繼續(xù)接辦”。
對于承認問題而言，滿清遜位意味著中國國家完成了政府更替，中華民國成為在國際法上代表中國的唯一合法政府。此后，日本開始成為承認問題的有重要影響力的國家，并試圖主導承認的決定權。1912年2月21日，日本提出了一個關于承認問題的備忘錄，就承認的條件問題征詢各國意見。該備忘錄建議各國要求中華民國保證外國人“仍繼續(xù)保持其在中國所享有之一切權利、特權及豁免權”，其中包括沒有條約依據的特權，并建議各國保持共同行動。鑒于日俄兩國的共同利益，日本首先試探俄國的態(tài)度。內田外務大臣致電本野駐俄大使，認為“鑒于目前形勢演變，迫使吾人承認新政府之時期遲早終必到來”，建議“日、俄兩國與其他各國同時表示承認”，要求本野征求俄國政府意見。 內田康哉于21日致電日本駐英代理大使山座，電稱“鑒于目前中國之形勢演變，迫使吾人承認新政府之時機何時逼來，實難逆料”，在此種情形下，“帝國政府擬首先披陳所見，藉以向各國政府征詢意見”，日本計劃首先征詢俄、美、英三國意見，然后再擴展至其他國家。 英國具體得到備忘錄的時間不詳，但應在21日至23日之間，因為在24日英國已經發(fā)表對備忘錄的態(tài)度，表示原則上同意，惟細節(jié)需要再商討。 美國于23日得到備忘錄，27日做出表態(tài)：只要日本不故意拖延承認過程，美國原則上同意共同行動原則，并樂意進一步回答任何關于保證條款的其它問題。美國同時提請日本政府注意，中國的條約義務與政府的更替并無直接關聯(lián)，臨時政府自然需承擔原政府的義務，美國需要與該政府保持聯(lián)系，直到該政府最終獲得國際承認。
英國原則上同意日本政府備忘錄的辦法，只是就個別細節(jié)要求另行商討。日本的備忘錄與法國的政策可謂不謀而合，“法國于收到日本照會后，外長保安卡累極表贊同，但謂訓令駐北京公使照辦之前必須征得俄、英兩國同意”。 德國亦贊成日本的提議。 日本基本上獲得了俄、英、法、德、美5國的支持。奧地利沒有答復日本，意大利則表示尚未做出最后決定。綜合各國的初步反應，原則上，并無人對共同承認問題提出異議。美國出于國際法角度的提議可為最為客觀而合乎國際慣例，或許更能給人以思考。在英國的支持下，日本草擬了《關于承認中國新政府的條件細目》，并于3月23日致日本駐英、美、俄、法、德、意各國大使，進一步細化了承認條件的具體規(guī)定。 該細目提出后，各國就承認中華民國問題暫時達成了一致。
4月1日，孫中山正式解任臨時總統(tǒng)職務。5日，臨時參議院決議政府遷往北京，中華民國表面上完成了國家統(tǒng)一。承認問題進入一個新的階段。
三、“成立在我，承認在人”：民國政府對承認問題的研究與應對
從武昌起義至中華民國終獲承認，在中國國內政治形勢中，關于承認問題存在著三個階段三種勢力的斗爭。自武昌起義至民國肇造是為第一階段；中華民國成立至清帝遜位為第二階段；清帝遜位至至獲得承認為第三階段，此階段內包括4月1日孫中山正式卸任臨時大總統(tǒng)、臨時政府遷往北京等重大政治變動。第一階段之所以定位于中華民國成立的1912年1月1日，是因為軍政府在此前一直要求列強承認其為交戰(zhàn)團體，并希望列強中立，而此后則是希望列強承認民國政府的合法性，要求列強承認民國政府即中國政府，這是一個重要的轉折。清帝遜位不僅是中國封建帝制結束的標志，也是清政府國際法主體身份資格喪失的標志，在對外關系上，清政府不再代表中國，南京臨時政府要求各國承認的政治形勢有了根本性的改觀，因此將其定為第二個階段的標志。第二個階段是一個過渡，雖然清政府已經不復存在，但南京臨時政府與袁世凱系政治力量之間仍處于對立狀態(tài)，中國尚未出現(xiàn)一個全國性的統(tǒng)一政府，一時還無法確定究竟誰在國際上代表中國。清帝遜位、臨時政府遷往北京標志著全國性統(tǒng)一政府的出現(xiàn)，民國已經具備獲得承認的各種要件。
未把袁世凱當選中華民國臨時大總統(tǒng)作為劃分標志，最主要的依據是，在此前后關于承認問題并未發(fā)生根本性變化，國內政治形勢亦未出現(xiàn)影響承認問題的因素。三種勢力分別是湖北軍政府及其后繼者南京臨時政府、袁世凱系政治力量、滿清政府。在第一階段，湖北軍政府希望被承認為交戰(zhàn)團體，而袁系政治力量基本上與滿清政府站在同一立場；到第二階段時，臨時政府希望獲得承認，袁系則試探各國對于由其掌控的共和政府的態(tài)度，二者內部雖存在分歧，但政治目的具有一致性，促使清政府下臺。在第三階段，主要是孫中山等革命派與袁系之間的政治紛爭，列強開始具體考慮承認問題，在此階段袁世凱成為中華民國的領導人，成為承認問題的實際負責人。
中華民國成立，晚清覆亡，就國際法層面而言，其本質是政府繼承問題，中國所有的國家權力義務，由晚清政府轉移至中華民國政府。政府繼承不同于國家繼承，在國際關系實踐中更經常的是政府繼承問題?！霸谡儎拥那樾蜗?，不論是按正常的憲法方式還是一次政變或革命成功的結果，一般公認，在所有影響國家的國際權利和義務的事務方面，都是新政權代替前政權”。 對于通過革命途徑建立新的政權，外國必須決定“新國家是否已經真正確實地和永久地建立起來，還是僅僅朝著這個目標努力而尚未成功”。 對于袁世凱當選臨時大總統(tǒng)后的承認問題，業(yè)已有研究指出，中國已經完成表面上的統(tǒng)一，“從國際法的角度來說，列強在承認問題上并無文章可做。因為這時的中國并不存在兩個獨立的政府，而民國政府與清王朝的更替又純屬中國內政，對于獨此一家的中國政府并不存在需要列強承認的問題”。
中華民國成立后，發(fā)布對外宣言，要求各國承認。這個宣言及其所列舉的種種條件，當時伍廷芳就提出不同見解，“至于通告外國，要求承認。既不必待各國之回章，自不必列于條件”，其列舉的理由可謂一語中的，“蓋成立在我，承認在人”、“今宜先求其在我者”。伍廷芳強調承認問題的關鍵在于清帝退位后“以籌設統(tǒng)一政府為第一”，“統(tǒng)一政府尚未成立，外人無從承認也”。
歷史的進程驗證了伍廷芳在承認問題上的遠見，但其純粹基于法理角度的分析，過于強調自身的努力，而忽視了列強在承認問題上的各自考慮。在清帝退位問題上，他建議“宜由袁世凱君與南京臨時政府協(xié)商，以兩方同意組織統(tǒng)一全國之政府。如此，則統(tǒng)一政府成立之后，于內必能統(tǒng)一全國之秩序，于外必能得各國之承認”。 伍的觀點并非孤立，陳其美、溫宗堯、汪精衛(wèi)等都持同樣意見。應該承認，伍廷芳所提出的“成立在我，承認在人”的觀點無疑具有相當的合理性，民國政府本不應過分強調各國的承認與否，否則更易為有關各國所要挾。但該認識低估了各國在承認問題上的實際利益訴求，列強固然以中國未能成立一統(tǒng)一政府為理由不予承認，但其背后自有其各自的國家目的。事實證明，統(tǒng)一政府成立后并未如伍廷芳事前所預設的那樣獲得列強承認，而是一再遷延。1913年，外交部條約研究會專就承認問題提出報告，分析了承認問題的種種情形。報告從承認的要素、承認的遲速、承認與否的利害、承認之手續(xù)及臨時政府能否獲得承認問題展開探討。晚清覆亡，民國成立，在事實與法理上屬于政府更迭，中國的國際人格并未消失。報告在法理上對此有非常清醒的認識，“今之言承認，非指國家而言，乃指政體而言”。
自民國成立以來，國內政治形勢一直未能實現(xiàn)穩(wěn)定局面，臨時政府自南京而北京，臨時總統(tǒng)由孫中山而袁世凱，中國的確沒有建立一鞏固而確實之政府，但情況自臨時政府遷往北京以后已經開始好轉。當時的國際法對于承認問題主要考慮兩個因素，一是“須舊國停止爭端”，二是“須新建國果爾鞏固”。民國政府屬于政府更迭，第二個因素就屬于主要考慮的內容。報告認為，當時的民國臨時政府“雖曰臨時，而國基已固，況國會指日召集，政府對于前清所訂之約章，屢次聲明接次遵守，是對于承認之要素已覺充足”，然民國政府一直未獲承認，對于其背后的原因，報告舉國際法學者奧本海的學說為例，認為“純系各國政策問題，其然豈其然耶”。 報告另以葡萄牙政府更迭一事舉例，認為雖然葡萄牙王室逃出國外，不贊成國內共和政府，并一直與共和政府對抗，但各國仍然承認葡萄牙共和政府。該案例與中華民國情形相比較，顯然民國政府自應在承認之列。對于中華民國遲遲未得承認，報告認為該情況并非中國特有，“凡政體變更，布新除舊，應由他國承認，而承認之遲速，則無一定條例”，而其背后的根本，或者說承認緩急的關鍵“終不出于利益二字之范圍”，并非國際法上的問題。 條約研究會的該項分析無疑呼應了伍廷芳所提出的“承認在人”的觀點，亦屬客觀之論。
中華民國是否獲得各國承認，并不影響中國國家權利，不論是否獲得承認，中華民國臨時政府均可以行使國家權利，同樣亦需承擔相應義務。報告感嘆“法理每與事實不符”，中華民國可以不要求各國的承認，但國內現(xiàn)實形勢卻不容許，“承認之后，外款既易籌借，內債亦易舉行，否則信用不敷，事多掣肘，此承認與不承認利害之彰明昭著者也”。
報告認為，承認手續(xù)并無固定形式，“然就事實上研究之，似不外乎兩種，即正式之承認與隱默之承認是也”。此外，承認還有“分認”“合認”的區(qū)別，“各國自行承認是謂分認”，“各國開會公同承認或以外交文牘會同聲明承認之事，是謂合認”。報告指出，合認一般都有具體要求或附件條件，而這正是中華民國所面臨的一種情形，“現(xiàn)在各國對待中國，往往由外交團進行辦理，此次承認之事，難保不盟故智”，建議政府早作準備。 日本竭力主張共同承認實即報告所討論的“合認”問題，而關于承認問題則先后提出兩次備忘錄，對民國政府提出種種條件限制。
報告分析認為，不論中華民國是正式政府，還是臨時政府，都屬于中國的國內政治，與外交承認并無關系，承認早晚“初不待乎要求”。民國迄今未獲承認，各國“一則藉口于政府之未鞏固，一則取協(xié)同進行主義，以為牽制”，關于承認問題“日、俄提議滿蒙特權，英國提議西藏特權諸事，吾以引為寒心，寧可再行自出要求，致鑄錯于九鼎”，不建議中國政府自行一再主動要求各國承認。報告綜合所研究的結果，就臨時政府能否既應否要求各國之承認提出了建議：雖然臨時政府可以要求各國承認，但由于日、俄、英等國提出種種侵犯中國主權的要求，臨時政府此時不宜主動要求各國承認。目前要做的是安定國內秩序，令駐外代表與所在國先行聯(lián)絡，促進感情，為承認問題做好鋪墊。
報告基于國際法及國際慣例所作的分析，可謂到位。其對于承認問題的透徹分析無疑具有極強的操作性。自民國成立以來，曾有屢次要求各國承認的外交言行，報告顯然并不贊同。
四、遷延過久問題與美國的承認
臨時政府遷往北京后，中華民國完成了表面上的統(tǒng)一。統(tǒng)一后的北京政府并未停止尋求承認的努力。1912年4月3日，北京政府令駐法外交代表向法國政府要求承認，法國認為中國政府未能達到日本所提出的承認條件，拒絕了中國的要求。 美國在承認問題上一直給予國人以希望，這也是北京政府寄予厚望的西方國家。5月6日，美國政府電詢駐華美使關于承認新政府的意見，時任駐中國公使的嘉樂恒（W.J.Calhoun）主張迅速承認中國政府，以有益于中國內政的安定。 現(xiàn)有資料表明，在當時，美國國內一般輿論支持承認民國政府。是年6月16日，美國各大城鎮(zhèn)商會邀請中國駐舊金山領事發(fā)表演說，向美國人呼吁承認中華民國，各會“均表決呈請大總統(tǒng)塔厘速行承認”。 據歐陽庚副領事匯報，除在舊金山發(fā)表演講外，仍有美國人邀請領事前往美國其他城市演說，請北京政府外交部批準。
1912年6月29日，陸征祥繼唐紹儀為內閣總理，值閣揆履新之際，新內閣向英國表達要求獲得承認的意愿，“希望共和國政府能在最近期內得到英國政府之承認”，英國的回答給出了承認的明確條件,“在召開具有代表性之國民會議明確制定憲法，并根據憲法條文順利選出大總統(tǒng)前，關于承認中國政府問題，英國政府礙難加以考慮”。 這是英國政府就承認問題提出的明確要件，這個要件不同于日本政府第一次備忘錄及其細目，具有明顯的階段性標志。
經美國國內熱心團體的不斷努力，美國輿論界要求承認民國政府的呼聲已經實質性影響到了美國國內政治。有感于輿論壓力，美國駐日大使告訴內田，“政府如不采取某些措施，國會有可能在閉會之前親自向政府施加壓力，屆時政府將限于十分困難之境地”，表示美國政府必須對承認問題加以考慮。 在向日本提出的秘密備忘錄中，美國詢問日本政府“是否認為中國現(xiàn)政府實質上已具有國際法上迄今為止已被公認之基礎，從而準備考慮是否應予正式承認問題？”。日本并不認可美國的提議。
日本駐華公使伊集院在與美國駐華公使嘉樂恒談及美國政府的備忘錄時，詢問其意見，嘉樂恒認為以往所堅持承認須建立在中國成立鞏固政府之后的觀點須加以改變，現(xiàn)政府雖不十分鞏固，但也不會再有有大的變亂發(fā)生，“如再遷延，將無止期”，主張予以承認。 嘉樂恒向伊集院透露，美國參議院外交委員會已經做出決議，認為中國情況最近已經取得了很大改觀，已無必要再事遷延。
7月23日，日本駐美大使珍田會晤美國眾議院外交委員會主席，后者表達對中國共和政府的尊重，批評各國遲遲不承認中華民國的原因是“為庇護歐美資本家之私利，不得不謂為橫暴之舉”，該主席認為，“此次中國建成共和政體，乃近世最堪嘆賞之一大進步，各國本應盡早予以承認，并盡可能給予援助與支持”。
美國還將該備忘錄照會英、法等國。英國在回復美國備忘錄時指出，“英國政府所獲之北京報告，則與此見地不相一致；且袁世凱本人已曾自行承認，中國某些地方實際上不能履行條約義務”，不支持美國的觀點。 法國則以中國不接受六國銀行團所提借款條件為由，認為中國財政窘迫，各地情況亦不穩(wěn)定，不主張予以承認。
美國備忘錄并未得到日、俄、英、法等國的支持，在日本政府的一再反對之下，美國不得不表示“除非遭到輿論壓迫而處于萬不得已情況外，關于承認問題必始終堅持與各國政府保持協(xié)同步調”。
雖然日本此時一直力圖掌握各國對華的承認主動權，并適時在各國之間聯(lián)絡信息，但日本尚未強大到取得壓倒性優(yōu)勢的程度，從而完全掌控承認問題的進展。日本關于承認問題的備忘錄更多關注的是尋求繼承特權及各國之間的協(xié)調一致，并未依據當時通行國際慣例認真提出能為各國所公認的承認條件。在提出究竟必須滿足何種條件才可獲得各國承認問題上，英國比日本對該問題的考慮的更為周詳。繼向袁世凱政府明確提出獲得各國承認的條件后，英國在回答美國所提出的備忘錄時再一次強調承認民國的條件：即召開國會、制定憲法，根據憲法選出大總統(tǒng)，臨時政府成為永久政府。 后來事實證明，承認中華民國的國家所依據的正是英國政府所提出該項條件。
美國國內早已醞釀著承認中華民國的輿論，威爾遜總統(tǒng)的當選為陷入停滯狀態(tài)的承認問題提供了新的希望。1913年3月18日，威爾遜總統(tǒng)宣布美國退出六國銀行團，同日，美國駐北京外交代辦提議盡早承認中華民國政府。 3月23日，外交總長陸征祥致函美國國務卿白萊安（Bryan），希望美國承認民國政府。美國的行動無疑刺激了正以承認問題要挾中國的日本，日本認為六國對華借款與承認問題密切相關，而美國完全清楚談判借款的前后經過，此時拋棄各國協(xié)同原則實出意外。日本此時已經意識到美國可能于近期內單獨承認中華民國，在日本看來，美國如此做的目的無非是在通商貿易等方面獲得某種特殊利益。 日本顯然錯估了美國在承認問題上的政策。已經有研究指出，威爾遜之所以改變塔夫脫政府與大國一致的政策，率先承認中華民國，并非是基于現(xiàn)實政治的考慮，而是出于擴大美國對中國的道義影響，所追求的主要是意識形態(tài)利益。 筆者贊同該種觀點。
4月2日，美國正式通知各有關國家，將于4月8日中國國會開幕日正式承認中華民國。 但美國此時仍未放棄各國協(xié)同原則，所不同的是，威爾遜總統(tǒng)并不因他國的反對而更改美國的決定。日、英、法等先后向美國表示應暫緩承認中華民國，德國表態(tài)積極。 經與英國商議后，日本發(fā)表了有關承認問題的第二次倡議書，專門做出了三點聲明，其第一點系專門針對美國的單獨承認而做出的：“如列強中之某國與他國意見不同，認為中國前途尚難預料，或者固執(zhí)其本國之特殊見地，而始終不愿承認時，其它各國不應因此而妨礙其協(xié)同行動”，仍然希望美國之外的國家繼續(xù)保持協(xié)調行動。 盡管美國直到5 月2 日才遞交了承認國書,并不是第一個承認中華民國的國家，但影響廣泛。在美國正式承認之前，巴西已于4 月8日承認中華民國政府。袁世凱在致巴西承認的復電中稱，“貴國此舉，既屬優(yōu)待，又系首倡，敝國所以感之尤深也”。
當美國已經確認要承認中華民國后，日、英兩國為了盡可能從承認問題上得到更多利益，協(xié)謀籌劃了袁世凱政府的對外宣言書。1913年5月間，巴西、美國、墨西哥等已經承認了中華民國政府，尚未承認的各國在承認中國臨時政府問題上也已經達成大致意見，惟有德、英兩國在承認的條件上存在不同解釋。德國政府在回復日本政府的建議時提出，“中國政府履行其以往所承擔之國際義務乃屬理所當然，完全不必作為條件提出”，而英國的見解則與德國不同，英國認為“應置重點于取得中國新政府關于履行上述國際義務之保證”，日本為了協(xié)調德、英之間的不同意見，建議英國可否“不堅持中國在承認之前主動向各國公使提出適當之書面聲明，以使各國得到滿足”，日本向英國表示，如果英國同意日本的提議，則日英兩國政府“即可分頭電示其本國駐北京公使就聲明內容進行磋商，然后向中國政府征詢意見”。 袁世凱政府很快同意了日本政府的提議，5月31日，英國駐華公使將中國政府的決定電告英國政府，“中國政府已決定在向各國駐北京公使通告大總統(tǒng)選舉結果之同時發(fā)一聲明，言明中國政府將嚴格尊重其所承擔之一切條約義務以及外國人根據既成慣例所享有之一切在華特權與豁免權等”，英國政府對袁世凱的聲明果然表示大體滿意。
依據日本外交檔案，袁世凱“大總統(tǒng)聲明”的最初起草人是日本時任駐華公使伊集院彥吉?！拔逶率?，本職與英國公使就承認問題交換意見時，曾事先備妥《大總統(tǒng)聲明》文稿一份，于晤談時當面出示英公使，并向其言明該文稿純屬本職個人之設想，僅為備忘而存錄，并非定稿”，英國公使閱讀后，表示該草稿內容已十分完備，等其加以研究后雙方再行商談。5月17日，英國公使館派人往訪日本公使，稱日本公使所擬的稿本已無再行起草的必要，英國只對其中二三處進行修改，“即原文稿中之‘Foreign Countries’（諸外國）一語，擬改為‘Foreign Governments, Coumpanies and individuals’（各外國政府、公司及個人）；‘rights’（權利）之前，擬加‘all’一詞；‘Shall be faithfully respected’（應予確實尊重）一語，擬改為“are hereby confirmed”（特予確認）”。在與日本公使確定袁世凱聲明內容的同日，英國約請梁士詒前往公使館，將文稿大意告訴了梁士詒。
或許是為了獲得各國承認，抑或是為了得到籌備中的政治貸款，袁世凱對日、英起草的聲明基本表示贊同。5月28日，梁士詒往訪英國公使館，將袁世凱的意見轉告英國，“對于聲明文稿所述之原則精神，袁世凱大體上已無異議，但對詞句愿作少許修改，尤其‘既成慣例’一詞應限定為有明文記載之成例，等等”。梁士詒堅持袁世凱的修改意見，英國公使在未能迫使梁讓步的情形下，表示其個人同意修改，但最終還要等收到中國的修改文稿后再商討。梁士詒提交給英國公使的對案內容如下：“所有前清政府及民國臨時政府與各外國所訂條約、協(xié)約暨前清政府及民國臨時政府與各外國人民及公司所訂契約，必應遵守；至外國人民在中國按國際契約及國內法律以及各項有公文之成例已享之權利及先經享有特權，豁免者，均切實承認”。 該文本已經非常接近最后的發(fā)表內容了，非但明確繼承了各項不平等條約，準條約及非條約特權也都將予以保持。
可以認為，孫中山為首的革命派與袁系政治力量的國內較量，影響了民國政府對待晚清條約的方針，內爭影響了御外。據張國淦回憶，在對待舊有條約問題上，胡漢民、汪精衛(wèi)、魏宸組等曾有過具體討論。胡漢民說：“北京政府和各國有幾十年關系，我們這次新政府剛才成立，他們還沒有承認，雖說中山在外多年，同英、法各國感情不錯，但是個人不是國家，各國在中國既經奪取的權利，北京政府尚在繼續(xù)，我們倘宣布取消，他就完全幫助北方，我們恐怕站不住了”。胡漢民的擔心得到汪精衛(wèi)贊同。汪精衛(wèi)指出，武昌首以后各國嚴守中立，系因軍政府對外照會中表示繼承清政府既有條約。張國淦提出了不同看法，認為“對于以往條約不外：一、承認；一、廢除；一、修正。新政府成立，為何不表示修正？”胡漢民的意見是“承認或廢除是我一方面的事，修正是兩方面的事。彼沒有承認我們，我們就沒有資格正式提出，就是提出，彼亦未必接受或不作答復，中山尤其注意到此?！蓖艟l(wèi)認為，“我們此時沒有真實力量，所以對于北方政府以及對于各國外交，不得不容忍遷就，正在于此”。
上述張國淦與胡漢民等之間的談話，明確指出了南京臨時政府在對待舊有條約問題上的顧慮，如果因條約問題而進一步將帝國主義各國與袁世凱推向一邊，顯然對革命不利。反過來，是否也可這樣推論：湖北軍政府及南京臨時政府所宣布的對條約的態(tài)度，在客觀上也影響到了袁世凱繼任大總統(tǒng)后對晚清條約的態(tài)度。在面臨孫中山等革命黨人的壓力下，袁世凱力求取得帝國主義的支持，因宋教仁案而爆發(fā)的二次革命無疑影響了袁世凱在承認問題上的態(tài)度及策略。
1913年10月6日，英、俄、法、日等13國宣布承認中華民國，10月10日，袁世凱發(fā)表了宣言書，“本大總統(tǒng)聲明，所有前清政府及中華民國臨時政府與各外國政府所訂條約、協(xié)約、公約必應遵守，及前政府與外國公司、人民所訂之正當契約亦當恪守。又各國人民在中國按國際契約及國內法律并各項成案、成例已享之權利并特權豁免各事，亦切實承認，以聯(lián)友誼而保和平”。 至此，延宕日久的承認問題終獲解決。辛亥革命期間的繼承問題也落下尾聲。正如后來評論者所指出的那樣，袁世凱在對待帝國主義在華特權方面走的比南京臨時政府還要遠。相比于孫中山的對外宣言，袁世凱的聲明已經完全超出了條約繼承的范疇，更大程度上迎合了日本所提出的關于承認中華民國政府條件的細目。事實上，這個宣言就是日、英等國的反復商討后才得以確定的，文本的最初提出者是日本而非袁世凱政府當局。
余論：承認問題與辛亥研究的整體性
學界認為，列強是支持袁世凱的，不論是在南北議和，還是當選總統(tǒng)問題上，袁都獲得了列強或多或少的支持。雖然列強內部意見并不一致，但總體而言，對袁支持的力量超過了反對的力量。當然，即使是同一個國家，其前后態(tài)度也有變化，不過，這并不影響對該國態(tài)度的總體判斷。學界還認為，在承認問題上列強是處處為難民國政府的，不論是孫中山為首的南京臨時政府，還是袁世凱當選大總統(tǒng)的北京政府，為了取得列強的承認似乎下了氣力。綜合現(xiàn)有的研究可以得出這樣一個看似矛盾的現(xiàn)象：列強支持袁世凱，但又拒絕承認其治下的政權。前輩學者已經注意到類似的現(xiàn)象：列強積極給予袁世凱貸款，但對承認問題卻甚為冷淡。 翻開歷史的細節(jié)，這其實自有其存在的道理，究其根本，無非在于有約各國試圖在變動中的中國繼續(xù)獲得各種利益，只是面對中國復雜多變的政治局勢，列強需要做出最有利于自己的選擇，并給予支持。在選擇由誰代表中國問題上，袁世凱顯然先后擊敗了清政府和孫中山為首的政治力量，獲得了帝國主義的垂青，但選擇由誰代表中國與是否立刻承認中國新政府并不矛盾，袁世凱雖然獲得了帝國主義的支持，但各國顯然并不相信袁會使其在華利益獲得最大化，借承認問題而獲得袁政府的保證聲明是他們共同的外交目標之一。
縱觀承認問題的發(fā)展過程，列強固然有藉承認問題保持自身在華各種特權的動機，但如果單純站在經濟利益的角度分析，似乎難以形成說服力。有研究已經注意到此點，并舉出美國的例子加以探究，認為至少美國在承認中華民國問題上并非是基于經濟利益考慮，而主要是出于意識形態(tài)。美國承認中華民國，是理想政治戰(zhàn)勝現(xiàn)實政治的一個典型個案。
在承認問題上，學界以往的研究更多的關注給予了湖北軍政府——孫中山為首的南京臨時政府——袁世凱，這樣一條革命線索上的歷史節(jié)點，而忽略了清帝遜位以前晚清政府的政治存在及其依然在國際上代表中國的國際法主體資格。在某種程度上，有人認為這是以傳統(tǒng)的革命視角進行的辛亥革命研究。筆者認為，循此視角而進行的承認問題研究，在一定程度上會貶抑湖北軍政府及孫中山、袁世凱等為獲得列強承認而進行的努力，并同時擴大列強在承認問題上對中華民國的刁難，如果我們考慮到當時的通行國際慣例，至少在清帝遜位以前存在這樣的可能。就國際慣例而言，中華民國宣告成立時，清政府仍然是合法政權，在國際上代表中國。從中華民國成立到清帝遜位，屬于過渡時期。如果我們以清政府為研究的立足點，那么列強的中立及及湖北軍政府交戰(zhàn)團體身份的獲得都屬于革命力量獲得的積極成果。列強的中立及對革命軍交戰(zhàn)團體身份的默認，是中華民國尋求列強承認的初步。在尋求列強中立的同時，軍政府在既有同盟會對外方略的基礎上的對外宣言，奠定了此后中華民國外交的基調，尤其是在對待各國在華特權及不平等條約問題上的態(tài)度。
日本雖然主導了列強對中華民國的延遲承認，但在清帝遜位前日本并未就承認問題提出預案，在英、俄等國的建議下，日本才開始認真關注承認問題，并先后提出兩次倡議書，這兩次倡議書成為影響承認中華民國的兩個主要外交文件。臨時政府外交部曾專門就承認問題進行探討，并從法理層面指出，中華民國的成立本不需列強的承認，只是在臨時政府需要取得外援的情形下，獲得承認后可以取得更好地國際地位。面對承認問題的困難局面，外交部條約問題研究會并不主張中國過分主動尋求承認，而這一點正與伍廷芳所提出的“成立在我，承認在人”的觀點相吻合。美國雖然并非第一個承認中華民國的國家，但其決定承認民國政府的政策影響深遠。
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