國有林場和墾區(qū)棚戶區(qū)改造是保障性安居工程建設(shè)的重要組成部分。各地越來越重視林區(qū)、墾區(qū)的棚戶區(qū)改造，并在推進機制和管理制度方面進行了一系列探索。近期，我們對江西省國有林場和墾區(qū)棚戶區(qū)改造情況進行了實地調(diào)研，不僅了解到各地的一些實踐經(jīng)驗，同時也反映出一些需要進一步解決的問題。
江西省國有林場、墾區(qū)棚戶區(qū)改造的基本情況
2011年，江西省國有林場和墾區(qū)棚戶區(qū)改造規(guī)模較大，涉及區(qū)域范圍廣。全省257個國有林場棚改任務(wù)為2萬戶，127個國有農(nóng)墾場改造任務(wù)為6萬戶，兩者之和占到全省保障性安居工程建設(shè)任務(wù)的24.2%。江西省國有林場、墾區(qū)棚戶區(qū)改造的主要做法是：
一是建立中央、省級、市縣、企業(yè)以及職工的聯(lián)合資金投入體制。2011年，中央財政對林場和墾區(qū)的棚戶區(qū)改造補助資金達到6.5億元，省級財政按照1:1給予足額配套，并通過以獎代補、資金分配與配套掛鉤等手段，鼓勵市縣政府和林場、墾區(qū)企業(yè)加大棚改資金配套力度。此外，受益職工也承擔(dān)了一定比例的棚改建設(shè)成本。
二是拓寬棚戶區(qū)改造的資金籌集渠道。第一，提取不低于10%的土地出讓收益用于棚改。初步統(tǒng)計，2011年江西省從土地出讓收益中提取的棚改資金達2.51億元。第二，在住房公積金增值收益中安排部分資金。第三，將轉(zhuǎn)讓出售經(jīng)濟適用住房時繳納的土地收益價款納入棚改資金來源。第四，優(yōu)先在地方政府債券資金中安排棚改資金。近兩年江西省發(fā)行地方政府債券70億元，用于保障性安居工程的比例達到42.9%，其中大部分用于棚戶區(qū)改造。
三是確保國有林場、墾區(qū)棚戶區(qū)改造的建設(shè)用地供應(yīng)。江西省出臺相關(guān)文件，嚴格控制人均建設(shè)用地標準，統(tǒng)籌安排國有林場、墾區(qū)的棚改建設(shè)用地。對于異地建設(shè)的棚改用地采取劃撥形式，很大程度上降低了建設(shè)成本，減輕了國有林場和墾區(qū)職工的住房支出負擔(dān)。
四是統(tǒng)籌考慮國有林區(qū)、墾區(qū)棚戶區(qū)改造與經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)系。例如，宜春市袁州區(qū)和德安縣將棚改與國有林場改革結(jié)合起來，為解決林場改革中分流職工的就業(yè)問題，分別在產(chǎn)業(yè)園區(qū)附近劃撥土地用于棚改安置房，既可以解決林場職工的再就業(yè)問題，也可以解決工業(yè)園區(qū)招工難問題。鄱陽、余干、余江等縣為緩解基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金壓力，還綜合協(xié)調(diào)林場棚改與新農(nóng)村建設(shè)中的改水、改廁、農(nóng)網(wǎng)改造、農(nóng)村公路建設(shè)等項目，減輕了棚改配套成本。另外，蘆溪、萬載等縣還將廉租住房、經(jīng)濟適用住房和城市棚改安置房，直接提供給林區(qū)、墾區(qū)職工，有效促進了當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化進程。
五是建立和完善國有林場、墾區(qū)棚戶區(qū)改造工作的協(xié)調(diào)和監(jiān)督機制。江西省林業(yè)廳和農(nóng)業(yè)廳不斷完善棚改工作管理機制，并加大與省發(fā)改委、財政、住建、交通以及民政等部門的協(xié)調(diào)力度。同時，成立專門的督導(dǎo)小組，通過“整改督辦單”的形式，督促棚改建設(shè)。還將棚戶區(qū)改造納入年度工作考核目標，嚴格兌現(xiàn)獎懲措施，進而確保了今年棚改工程能夠按時順利開工。
需要進一步解決的問題
一是財政實力薄弱的市縣、效益不好的國有林場和墾區(qū)配套資金壓力較大。許多棚改項目特別是原地改造項目的位置較為偏僻，除了房子建設(shè)成本以外，還需要建設(shè)供水、供電、交通以及垃圾處理等市政設(shè)施。對于經(jīng)濟欠發(fā)達的市縣，以及部分處于城市規(guī)劃區(qū)外、經(jīng)營效益較差的國有林場和墾區(qū)企業(yè)而言，基礎(chǔ)設(shè)施配套資金壓力較大，這在很大程度上影響了國有林場和墾區(qū)棚戶區(qū)的改造能力。
二是國有林場、墾區(qū)棚戶區(qū)改造的商業(yè)融資問題仍待破解。我國獨立的林場和墾區(qū)棚戶區(qū)改造的商業(yè)回報非常有限，而且建設(shè)用地均來自政府劃撥，處置和抵押能力相對較弱。目前還缺乏針對林場和墾區(qū)棚戶區(qū)改造的金融支持政策，因此，社會資金進入的積極性不高，貸款融資難、貸款手續(xù)繁瑣成為林場和墾區(qū)棚戶區(qū)改造中的共性問題。
三是國有林場、墾區(qū)棚戶區(qū)的整體拆遷成本加大，使前期土地征收進度放緩。隨著《國有土地上房屋征收與補償條例》出臺和依法行政水平提高，棚戶區(qū)職工對補償標準要求不斷提高，導(dǎo)致拆遷成本顯著上升。同時，還導(dǎo)致棚戶區(qū)改造項目頻繁變更和調(diào)整，降低了棚改土地的征收、整備和供應(yīng)速度，影響了棚改工作的進度，這是地方反映工作難度最大的問題之一。
四是國有林場和墾區(qū)職工的補貼標準存在差異，使棚改工作推動難度增加。有些國有林場和墾區(qū)在地域上相互交叉、收入水平和住房困難程度類似。但根據(jù)中央和省級財政目前的政策規(guī)定，林場職工每戶補助2萬元，而農(nóng)墾區(qū)職工每戶補助1.5萬元，補貼標準存在差異。這造成了農(nóng)墾區(qū)部分群眾不理解，情緒較大，增加了棚改工作的難度。另外，還有部分長期合同工，由于不是國有企業(yè)的正式職工，既無法享受國有林場棚戶區(qū)改造補貼，也無法享受農(nóng)村危舊房改造政策，住房條件難以得到改善。
政策建議
一是繼續(xù)加大對中西部地區(qū)國有林場、墾區(qū)棚戶區(qū)改造的財政支持力度?？紤]到中西部財政實力較弱，中央應(yīng)進一步提高對該類地區(qū)國有林場和墾區(qū)棚改的補貼力度。對于國家級貧困縣和經(jīng)營確屬非常困難的國有林場和墾區(qū)，應(yīng)調(diào)減配套資金比例。對于基礎(chǔ)設(shè)施配套困難的地區(qū)，可考慮由省級財政統(tǒng)一安排部分轉(zhuǎn)移支付資金。
二是引導(dǎo)社會資金參與國有林場、墾區(qū)棚戶區(qū)改造建設(shè)。應(yīng)采取政府主導(dǎo)、市場運作的方式，鼓勵各地政府有針對性地探索林場和墾區(qū)棚改的稅費減免以及貼息等政策，充分發(fā)揮財政資金四兩撥千斤的引導(dǎo)作用。通過優(yōu)惠的財稅和土地政策，力求實現(xiàn)項目整體資金平衡，鼓勵信貸資金和其他社會資金參與林場和墾區(qū)的棚戶區(qū)改造工作。
三是國有林場、墾區(qū)的棚戶區(qū)改造要與當(dāng)?shù)厝罕娚a(chǎn)和生活發(fā)展相結(jié)合。應(yīng)統(tǒng)籌考慮棚戶區(qū)改造與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、國有企業(yè)改革、新農(nóng)村建設(shè)以及其他保障性住房之間的關(guān)系，有效降低棚戶區(qū)改造的綜合成本。棚戶區(qū)改造既要切實改善林場和墾區(qū)企業(yè)職工的居住條件，也要考慮到與林場和墾區(qū)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式相協(xié)調(diào)，提高群眾生產(chǎn)生活的便利性。
四是合理調(diào)整國有林場、墾區(qū)棚戶區(qū)拆遷補償和補貼標準。進一步提高依法行政水平，堅持公平、公正、公開的原則，合理調(diào)整拆遷補償標準，確保棚改工作順利推進。根據(jù)國有林場和墾區(qū)職工收入和住房困難的實際情況，完善不同類型棚改補貼標準的確定方法。擴大棚改補貼的覆蓋面，在嚴格審核補貼資格的基礎(chǔ)上，可考慮將國有林場和墾區(qū)住房困難的長期合同工納入棚改補貼范圍。
（本研究得到國家社科基金資助，編號為09&ZD042）
作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心市場所
來源：《中國發(fā)展觀察》2013年第3期
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