參與——回應(yīng)構(gòu)成了公民社會(huì)與政策過(guò)程的互動(dòng)機(jī)理，呈現(xiàn)出三種模式。公民社會(huì)參與政策過(guò)程受到條件和變量的制約，具有鮮明的特點(diǎn)。日益活躍的中國(guó)公民社會(huì)積極參與政策過(guò)程，對(duì)政策過(guò)程產(chǎn)生了雙重影響。目前我國(guó)公民社會(huì)參與或影響政策過(guò)程還存在諸多制約因素，需要一系列制度創(chuàng)新，促進(jìn)中國(guó)公民社會(huì)發(fā)展成熟和政策過(guò)程變革。

　　公民社會(huì)是指官方政治領(lǐng)域和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之外，由公民自愿結(jié)社、自由討論公共問(wèn)題而自發(fā)形成的民間公共領(lǐng)域，它包括組織層面的民間組織和價(jià)值層面的公共輿論。公民社會(huì)理論的發(fā)展在西方經(jīng)歷了第三次分離以后，現(xiàn)代意義上的公民社會(huì)更多的是指獨(dú)立于國(guó)家和市場(chǎng)之外的自愿結(jié)社和公共輿論。從中國(guó)現(xiàn)實(shí)來(lái)講，公民社會(huì)正處于興起階段，民間組織的數(shù)量和規(guī)模都非常有限，公民更多地是借助于各種媒介在公共領(lǐng)域?qū)φ吆推渌餐P(guān)心的問(wèn)題發(fā)表議論。由于公共政策是對(duì)利益訴求的一種回應(yīng)，利益訴求是公民個(gè)人或公民社會(huì)組織所表達(dá)的呼聲或需求，而公共輿論恰恰反映的是公眾對(duì)某一問(wèn)題或現(xiàn)象相對(duì)一致的意見(jiàn)和態(tài)度。所以，我們將“公共輿論”也納入了公民社會(huì)的研究范疇。

　　中國(guó)現(xiàn)代意義上的公民社會(huì)是在改革開(kāi)放后產(chǎn)生的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革和政治民主化發(fā)展是中國(guó)公民社會(huì)興起的歷史背景。由于中國(guó)與西方在公民社會(huì)形成背景上的巨大差異，中國(guó)公民社會(huì)呈現(xiàn)出政府主導(dǎo)性、發(fā)展性、不規(guī)范性和不平衡性的自身特點(diǎn)。興起后的公民社會(huì)積極參與政策過(guò)程，影響政府對(duì)政策的導(dǎo)向。

　　公民社會(huì)與政策過(guò)程的互動(dòng)機(jī)理

　　20世紀(jì)80年代中國(guó)開(kāi)啟了改革開(kāi)放的大門，這場(chǎng)以經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、政治民主化和社會(huì)自治化為取向的改革打破了傳統(tǒng)的全能主義國(guó)家一統(tǒng)天下的局面，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系開(kāi)始調(diào)整，為公民社會(huì)的興起提供了社會(huì)土壤和活動(dòng)空間。以社團(tuán)為例，根據(jù)民政部公布的《2009年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》提供的數(shù)據(jù)，截至2009年底，登記注冊(cè)的社會(huì)組織總量接近42.5萬(wàn)個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體23.5萬(wàn)個(gè)，比上年同期增長(zhǎng)6.8％，民辦非企業(yè)單位18.8萬(wàn)個(gè)，比上年同期增長(zhǎng)5.6％，基金會(huì)1780個(gè)，比上年同期增加390個(gè)。公民社會(huì)的興起表明公民主體意識(shí)增強(qiáng)，公民深層次的權(quán)利意識(shí)開(kāi)始覺(jué)醒，公民試圖通過(guò)各種方式參與和影響國(guó)家政策，維護(hù)自身利益，實(shí)現(xiàn)自己的民主權(quán)利和政治價(jià)值。

　　政治體系作為能夠?yàn)樯鐣?huì)分配價(jià)值，并設(shè)法使社會(huì)成員把這種分配作為義務(wù)予以接受的公共權(quán)力組織，在我國(guó)主要由執(zhí)政黨組織、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)組成。它們負(fù)責(zé)和主導(dǎo)政策制定、政策執(zhí)行和政策評(píng)估。從我國(guó)政治體系的性質(zhì)來(lái)講，執(zhí)政黨組織和各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員都是人民公仆，執(zhí)政為民是其工作宗旨，出于貫徹群眾路線、提高政策質(zhì)量、增加政策的可接受性等目的，執(zhí)政黨組織和國(guó)家機(jī)關(guān)具有回應(yīng)公民社會(huì)政策參與訴求的內(nèi)在動(dòng)因。

　　基于公民社會(huì)與政策過(guò)程的內(nèi)在邏輯關(guān)系，參與——回應(yīng)就構(gòu)成了公民社會(huì)與政策過(guò)程的互動(dòng)機(jī)理。公民社會(huì)在社會(huì)環(huán)境中產(chǎn)生的各種利益訴求，形成了對(duì)政策的態(tài)度，通過(guò)一定的方式和途徑輸入到政治體系，政治體系將這些“政策原料”進(jìn)行加工轉(zhuǎn)換，然后輸出對(duì)公民社會(huì)回應(yīng)的結(jié)果。參與——回應(yīng)呈現(xiàn)出三種模式：一是“建言——回應(yīng)”模式。該模式指公民社會(huì)積極主動(dòng)介入政策過(guò)程，對(duì)某些重大政策問(wèn)題提出自己的利益訴求和政策主張，受到政治體系的重視和回應(yīng)。二是“引導(dǎo)——回應(yīng)”模式。該模式指有關(guān)部門主動(dòng)邀請(qǐng)公民社會(huì)參與政策過(guò)程，聽(tīng)取公民社會(huì)的政策建議，如聽(tīng)證會(huì)。三是“維權(quán)——回應(yīng)”模式。該模式指當(dāng)政策行為損害了某利益群體的利益時(shí)，公民社會(huì)向有關(guān)部門反映要求，建議終止政策、修正政策，或完善政策，政府對(duì)此做出回應(yīng)。

　　公民社會(huì)參與政策過(guò)程的條件和變量

　　公民社會(huì)是在一定的環(huán)境條件下參與政策過(guò)程的，從某種意義上來(lái)講，條件的具備程度決定了公民社會(huì)影響政策過(guò)程的力度。公民社會(huì)參與政策過(guò)程的條件有應(yīng)然條件和實(shí)然條件。

　　應(yīng)然條件是指公民社會(huì)與政策過(guò)程處于理想狀態(tài)下所需要的條件?？疾飕F(xiàn)實(shí)世界中公民社會(huì)參與政策過(guò)程所具有的條件，特別是一些發(fā)達(dá)國(guó)家的公民社會(huì)與政策過(guò)程互動(dòng)互適互促所具有的條件。公民社會(huì)參與政策過(guò)程的應(yīng)然條件包括多元的利益結(jié)構(gòu)、良好的公民意識(shí)、高度的政治民主、開(kāi)放的政策過(guò)程、優(yōu)良的制度環(huán)境。應(yīng)該說(shuō)，從政治文明的視角來(lái)看，這些條件具有一定的普遍意義。

　　實(shí)然條件是指公民社會(huì)影響政策過(guò)程的現(xiàn)實(shí)條件和具體背景。如果以應(yīng)然條件為參照系，那么可以看出目前我國(guó)中國(guó)公民社會(huì)參與政策過(guò)程的實(shí)然條件是：多元利益結(jié)構(gòu)初步形成、公民意識(shí)開(kāi)始覺(jué)醒、政治民主化進(jìn)程啟動(dòng)、政策過(guò)程的開(kāi)放性相對(duì)滯后、公民社會(huì)的理性化程度不足、制度環(huán)境亟待改善。公民社會(huì)參與政策過(guò)程的實(shí)然條件告訴我們：中國(guó)公民社會(huì)影響政策過(guò)程的條件基本具備，但還存在一定的差距。這表明中國(guó)公民社會(huì)正處于興起階段，對(duì)政策過(guò)程的參與和影響是有限的。

　　中國(guó)公民社會(huì)參與政策過(guò)程的條件是不斷變化的，其中存在著政治結(jié)構(gòu)、制度環(huán)境、政治文化、民間組織和社會(huì)資本五大變量。五大變量之間既互為變化的條件，又互為變化的結(jié)果，即某一變量的變化都會(huì)引起其他變量的變動(dòng)，進(jìn)而導(dǎo)致中國(guó)公民社會(huì)對(duì)政策影響力的變化。比如，政治結(jié)構(gòu)自身變化對(duì)中國(guó)公民社會(huì)影響政策過(guò)程產(chǎn)生重要變數(shù)：一是政治結(jié)構(gòu)的變化帶來(lái)公民社會(huì)參與指向的變化；二是政治結(jié)構(gòu)理念的變化決定了公民社會(huì)參與和影響政策過(guò)程的程度和范圍。

　　中國(guó)公民社會(huì)影響政策過(guò)程的變量關(guān)系轉(zhuǎn)化不但受到自變量因素的影響，也受到因變量因素的影響。其中最重要的因變量是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和政治民主化的發(fā)展。正是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治民主化的推動(dòng)影響著政治結(jié)構(gòu)、制度環(huán)境、政治文化、民間組織和社會(huì)資本的變動(dòng)和發(fā)展走向。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治民主化推動(dòng)下五大變量的變化速度不盡一致，某一變量會(huì)出現(xiàn)或快或慢的變化，但總體變化趨勢(shì)是：政治結(jié)構(gòu)調(diào)整、制度環(huán)境進(jìn)一步改善、政治文化轉(zhuǎn)型、民間組織成長(zhǎng)、社會(huì)資本發(fā)育，公民社會(huì)在政策過(guò)程中的作用進(jìn)一步凸顯。

　　公民社會(huì)參與政策過(guò)程的特點(diǎn)

　　在中國(guó)特定的政治環(huán)境和公民社會(huì)自身因素的影響下，作為興起階段的中國(guó)公民社會(huì)對(duì)政策過(guò)程的參與具有鮮明的特點(diǎn)：

　　第一，參與政策過(guò)程的范圍不均衡。中國(guó)公民社會(huì)對(duì)政策過(guò)程的參與更多體現(xiàn)為對(duì)政策制定的參與，其次是政策執(zhí)行的參與，對(duì)政策評(píng)估參與得較少。在政策領(lǐng)域方面，公民社會(huì)對(duì)政治性弱公益性強(qiáng)的政策領(lǐng)域影響力大，對(duì)民生領(lǐng)域和突發(fā)公共危機(jī)事件的關(guān)注度或政策呼聲比較高。在區(qū)域方面，城市或發(fā)達(dá)地區(qū)的公民社會(huì)組織比較多，政策影響力較強(qiáng)，相反農(nóng)村和經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，公民社會(huì)參與和政策影響力較弱。

　　第二，官辦組織和草根組織的參與方式不同。由于官辦組織一般脫胎于政府部門，或由政府牽頭而建立，它們通常與政府有著密切的聯(lián)系，擁有著雄厚的組織資源、制度資源和人脈資源。因而，官辦組織和草根組織尋求利益表達(dá)空間、進(jìn)行政策參與的方式不同。官辦組織多采用制度化政策參與方式，而草根組織則多采用非制度化政策參與方式。

　　第三，人民團(tuán)體的影響力凸顯。在我國(guó)公民社會(huì)組織中8大人民團(tuán)體的地位比較特殊，它們與黨和政府的特殊關(guān)系使其獲得了大量的權(quán)力資源、組織資源、人才資源和物質(zhì)資源，這種資源優(yōu)勢(shì)極大地提升了人民團(tuán)體在政策過(guò)程中的影響力，強(qiáng)化了人民團(tuán)體的政策參與效能。

　　第四，媒體曝光引發(fā)的政策參與效能趨強(qiáng)。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)媒體為公民社會(huì)的政策參與提供了重要平臺(tái)。媒體具有匯聚公共輿論能力強(qiáng)、傳播速度快的特點(diǎn)，發(fā)揮著表達(dá)民意訴求、監(jiān)督政策制定和執(zhí)行的重要功能。從當(dāng)前中國(guó)公民社會(huì)參與政策過(guò)程的實(shí)踐看，以媒體對(duì)典型事件曝光為誘因的公民政策參與的影響力比較大，對(duì)政策問(wèn)題的建構(gòu)或政策的完善、調(diào)整產(chǎn)生了一定的影響。

　　中國(guó)公民社會(huì)參與政策過(guò)程的特點(diǎn)說(shuō)明：公民社會(huì)參與政策過(guò)程的范圍及效能很大程度上取決于政府的支持度和信任度。面對(duì)中國(guó)公民社會(huì)日益高漲的政策參與訴求，加快政治體制改革，進(jìn)一步下放國(guó)家權(quán)力，給公民社會(huì)提供更多的參與方式和渠道是一種理性選擇。

　　公民社會(huì)參與政策過(guò)程的影響

　　公民社會(huì)的政策參與，對(duì)政策過(guò)程產(chǎn)生了雙重影響。其積極影響有：一是增加政策過(guò)程的透明度。公民社會(huì)積極參與政策過(guò)程對(duì)政府形成一定的壓力，促使政府開(kāi)放更多的政策資源，促進(jìn)政策過(guò)程的“陽(yáng)光”操作。二是促使政策主體從單一到多元。改革開(kāi)放前，我國(guó)政策過(guò)程基本上由政府主導(dǎo)，形成“精英決策”模式。改革開(kāi)放后，公民社會(huì)積極參與政策過(guò)程，打破了政府對(duì)政策過(guò)程的壟斷，逐步形成多元政策主體。三是減少政策執(zhí)行的阻力。由于在政策制定階段，公民社會(huì)積極表達(dá)利益訴求，其政策建議被決策者采納，提高了公眾對(duì)政策的可接受性。四是強(qiáng)化政府的回應(yīng)性。政府對(duì)公民社會(huì)政策訴求的積極回應(yīng)，促進(jìn)了公民社會(huì)與政府之間和諧關(guān)系的建設(shè)，增強(qiáng)了公民對(duì)政治體系的忠誠(chéng)感和歸屬感。五是實(shí)現(xiàn)社會(huì)各方利益的動(dòng)態(tài)平衡。現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)多元的社會(huì)，各利益團(tuán)體為了實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，往往通過(guò)各種方式和渠道影響政府的政策過(guò)程。實(shí)際上，公共政策是各利益團(tuán)體相互博弈、相互妥協(xié)的產(chǎn)物。利益博弈有利于政府進(jìn)行利益協(xié)調(diào)和利益綜合，防止少數(shù)人對(duì)政策過(guò)程的支配，保證政策過(guò)程的相對(duì)公平。

　　中國(guó)公民社會(huì)正處于興起階段，自身也存在諸多缺陷，正如薩拉蒙所說(shuō)的，民間組織不是“完美無(wú)瑕的概念神話”。公民社會(huì)參與政策過(guò)程也帶來(lái)一些消極影響，主要有加大政策合議的難度、政策傾向于強(qiáng)勢(shì)群體、降低政府的政策效率、擴(kuò)大政策過(guò)程非理性因素的影響等。

　　總體看，公民社會(huì)參與政策過(guò)程產(chǎn)生的積極影響是主要的，居于主導(dǎo)地位。隨著中國(guó)公民社會(huì)的發(fā)展、成熟和政策過(guò)程的一系列變革，公民社會(huì)參與政策過(guò)程產(chǎn)生的消極影響會(huì)逐步規(guī)避或減少。

　　公民社會(huì)參與政策過(guò)程的制約因素

　　目前，中國(guó)公民社會(huì)參與政策過(guò)程還存在許多問(wèn)題，不管從公民社會(huì)自身，還是從政府方面都有一些制約因素。

　　公民社會(huì)方面存在的制約因素有：一是公民個(gè)體層面，表現(xiàn)為公民參與意識(shí)不強(qiáng)，公民參與能力不足，公民參與的組織化程度不高，民間組織的數(shù)量少、活動(dòng)范圍有限，尤其政治參與和政策倡導(dǎo)型的民間組織占的比重較小。二是公民社會(huì)組織層面，表現(xiàn)為利益代表和利益表達(dá)意識(shí)不強(qiáng)；自身民主治理和制度建設(shè)滯后；公民社會(huì)組織的資源不足；公民社會(huì)組織的獨(dú)立性有待增強(qiáng)；過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)利益的傾向等。三是公民社會(huì)價(jià)值層面，表現(xiàn)為公共輿論缺乏應(yīng)有的自主性；各社會(huì)群體利用媒體參與政策過(guò)程的不均衡；過(guò)度商業(yè)化和市場(chǎng)化的媒體對(duì)公共輿論的操控；公共輿論影響政策過(guò)程的非理性與情緒化。

　　政府方面存在的制約因素有：一是部分政府官員的思想觀念未能轉(zhuǎn)變，不愿開(kāi)放政策過(guò)程，對(duì)公民社會(huì)參與政策的能力持懷疑態(tài)度，甚至擔(dān)心公民參與會(huì)增加政策成本、降低政策效率。二是政策過(guò)程的開(kāi)放程度不高，公民社會(huì)參與政策過(guò)程的范圍和深度有限，各類民間組織無(wú)法獲得平等的參與地位與參與資格。三是公民社會(huì)參與政策過(guò)程的制度建設(shè)滯后，參與的制度化和法制化程度低。四是公民社會(huì)成長(zhǎng)的制度環(huán)境不完善，公民社會(huì)組織成立的門檻過(guò)高，對(duì)公民社會(huì)參與活動(dòng)限制過(guò)嚴(yán)，對(duì)公民社會(huì)內(nèi)部事務(wù)干預(yù)過(guò)多，對(duì)公民社會(huì)成長(zhǎng)培育支持不夠，對(duì)公民社會(huì)的營(yíng)利行為缺乏規(guī)范。

　　公民社會(huì)參與政策過(guò)程存在問(wèn)題的原因是多方面的，既有歷史原因，又有體制原因和制度原因。

　　中國(guó)公民社會(huì)影響政策過(guò)程的發(fā)展趨勢(shì)

　　隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治民主化改革的深化，公民社會(huì)將逐步由不成熟走向成熟，公民社會(huì)將進(jìn)一步參與或影響政策過(guò)程，導(dǎo)致政策過(guò)程發(fā)生一系列變革。

　　強(qiáng)化公民社會(huì)對(duì)政策過(guò)程的參與和影響必須采取一系列措施，促進(jìn)中國(guó)公民社會(huì)發(fā)育、成長(zhǎng)、成熟。一是促進(jìn)民間組織的數(shù)量與規(guī)模擴(kuò)大。按照我國(guó)頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，我國(guó)對(duì)民間組織實(shí)行雙重管理，民間組織設(shè)立的較高門檻，使得很多民間組織無(wú)法獲得政府部門的批準(zhǔn)，具備合法身份。促進(jìn)民間組織數(shù)量與規(guī)模擴(kuò)大的重要前提是改善民間組織發(fā)展的制度環(huán)境，應(yīng)該將登記審批制度改為備案制度，對(duì)所有民間組織開(kāi)放備案注冊(cè)平臺(tái)，鼓勵(lì)各種民間組織到民政部門進(jìn)行備案注冊(cè)。然后針對(duì)民間組織的不同類型，實(shí)行不同的登記審核制度。內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)完善程度是考量民間組織組織化水平高低的重要標(biāo)尺。民間組織也要建立自律制度。通過(guò)自律制度的建立和完善增強(qiáng)民間組織的凝聚力和吸引力，促使民間組織承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任。二是增強(qiáng)民間組織的相對(duì)獨(dú)立性。改善民間組織領(lǐng)導(dǎo)人員結(jié)構(gòu)，逐步減少現(xiàn)任官員或退休官員在民間組織的任職，弱化民間組織的“官辦”色彩，購(gòu)買民間組織的公共服務(wù)，提高民間組織的經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性。三是提升民間組織的社會(huì)影響力。宣傳報(bào)道民間組織活動(dòng)，為民間組織的政策參與開(kāi)放更多的公共空間。四是正確引導(dǎo)公共輿論。盡快出臺(tái)法律法規(guī)，為公民網(wǎng)絡(luò)參與提供法律保障。重視輿情和輿論，及時(shí)回應(yīng)公民社會(huì)的輿論訴求。

　　與此同時(shí)，政策過(guò)程也需發(fā)生相應(yīng)變革。一是政策過(guò)程的制度化。目前，我國(guó)關(guān)于政策制定、執(zhí)行與評(píng)估已經(jīng)有了相應(yīng)的制度規(guī)范。但這些制度規(guī)范還比較宏觀，缺乏具體的實(shí)施細(xì)則，真正要實(shí)現(xiàn)政策過(guò)程的制度化必須制定各項(xiàng)制度的實(shí)施細(xì)則，將各項(xiàng)制度落到實(shí)處。同時(shí)加大制度執(zhí)行力度，強(qiáng)化制度的落實(shí)效果。二是政策過(guò)程的透明化。政策過(guò)程透明化必須公開(kāi)政策信息，利用先進(jìn)技術(shù)手段將政策過(guò)程信息向社會(huì)公開(kāi)，接受監(jiān)督，借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)整合民意，將公民社會(huì)政策建議的采納結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公布。三是政策過(guò)程的民主化。在政策的制定、執(zhí)行和評(píng)估階段為公民社會(huì)提供更多的參與方式和渠道。比如擴(kuò)寬公民制度化參與渠道，增加公民社會(huì)直接參與政策過(guò)程的制度供給，加快公民社會(huì)參與政策過(guò)程的配套制度建設(shè)等。

　　伴隨著中國(guó)公民社會(huì)的發(fā)展成熟和政策過(guò)程的變革，公民社會(huì)參與或影響政策過(guò)程的趨勢(shì)是：以政策過(guò)程參與為方向；以制度化參與方式為主；以公共利益為取向；以黨和政府為主導(dǎo)，最終會(huì)帶來(lái)中國(guó)公民社會(huì)參與政策過(guò)程的范式轉(zhuǎn)換。即：從個(gè)體參與到有組織參與、從政府壟斷到政社合作、從政府統(tǒng)合到多元利益主體博弈、從政府內(nèi)部合法化到公眾認(rèn)可。

　　中國(guó)公民社會(huì)是在中國(guó)特殊國(guó)情的背景中發(fā)育成長(zhǎng)的。不管中國(guó)公民社會(huì)如何發(fā)展壯大，中國(guó)公民社會(huì)對(duì)政策過(guò)程影響力的大小或強(qiáng)弱，中國(guó)公民社會(huì)都不可能也不應(yīng)該站到政府的對(duì)立面。政府在公民社會(huì)的壓力下開(kāi)放更多的公共空間，公民社會(huì)尋求與政府的合作，在黨和政府的主導(dǎo)下有序地參與或影響政策過(guò)程是中國(guó)公民社會(huì)影響政策過(guò)程總的發(fā)展趨勢(shì)。

　?。ㄗ髡邽猷嵵荽髮W(xué)公共管理學(xué)院教授，國(guó)家社科基金項(xiàng)目“中國(guó)公民社會(huì)的興起對(duì)政策過(guò)程的影響研究”負(fù)責(zé)人；本文系該項(xiàng)目成果部分內(nèi)容，項(xiàng)目編號(hào)：05BZZ018）