近代以來，隨著西方先進(jìn)救助理念的傳播及中國社會(huì)的變遷，傳統(tǒng)中國社會(huì)救助的“儒學(xué)化”色彩及社會(huì)道德教化功能趨于弱化，社會(huì)救助體現(xiàn)出政府對(duì)人民之責(zé)任與人民應(yīng)享之權(quán)利的現(xiàn)代救助思想及由“人治”向“制度治理”轉(zhuǎn)變的現(xiàn)代救助理念。在中國社會(huì)救助的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中，制度建設(shè)成為關(guān)鍵因素。20世紀(jì)二三十年代，北京社會(huì)救助的制度建設(shè)在“繼受與創(chuàng)新”中，形成了以監(jiān)管為核心，以褒獎(jiǎng)、稅收減免等為補(bǔ)充的多維一體的制度建設(shè)格局，體現(xiàn)出“以法律與政策規(guī)范為外在形態(tài)，以政府為直接責(zé)任主體，以強(qiáng)制實(shí)施為基本手段”的現(xiàn)代性特點(diǎn)。

　　其一，監(jiān)管制度。1928年6月北平市政府成立，隨后制定頒布了一系列規(guī)范社會(huì)救助事業(yè)發(fā)展的法規(guī)制度，如《北平市社會(huì)局社會(huì)調(diào)查委員會(huì)章程》、《北平市私立公益慈善各團(tuán)體登記規(guī)則》、《北平市公益慈善基金委員會(huì)章程》、《北平市各慈善團(tuán)體聯(lián)合會(huì)組織規(guī)章》、《北平市社會(huì)局救濟(jì)院章程》、《北平市社會(huì)局救濟(jì)院請(qǐng)領(lǐng)養(yǎng)子養(yǎng)女規(guī)則》、《北平市社會(huì)局救濟(jì)院收容婦女擇配規(guī)則》等，這些法規(guī)制度逐漸加強(qiáng)和改善了北京社會(huì)救助的科學(xué)化、制度化管理。

　　1929年4月頒布的《北平市私立公益慈善各團(tuán)體登記規(guī)則》規(guī)定，本市所有公益慈善團(tuán)體均應(yīng)依照本規(guī)則函請(qǐng)社會(huì)局核準(zhǔn)登記。對(duì)登記之團(tuán)體如有違反法令者，社會(huì)局應(yīng)依法糾正之，對(duì)屢犯者應(yīng)撤銷登記、吊銷憑照，其情節(jié)嚴(yán)重者得呈請(qǐng)市政府辦理。該規(guī)則的頒布與實(shí)施一方面改變了過去私立慈善團(tuán)體游離于體制外、缺乏監(jiān)管的狀態(tài)；另一方面有利于加強(qiáng)與促進(jìn)官民在社會(huì)救助這一“公共領(lǐng)域”的合作互助。同年9月又頒布了《北平市社會(huì)局社會(huì)調(diào)查委員會(huì)章程》，詳細(xì)規(guī)定了社會(huì)調(diào)查委員會(huì)的職能職責(zé)。值得關(guān)注的是社會(huì)調(diào)查委員會(huì)還承擔(dān)著對(duì)“本市勞工家庭狀況及生活費(fèi)、失業(yè)、慈善事業(yè)等事項(xiàng)”的調(diào)查，旨在為社會(huì)救助的開展提供較為科學(xué)的依據(jù)和指導(dǎo)，使社會(huì)救助能夠真正發(fā)揮實(shí)效性。

　　1930年2月《北平市公益慈善基金委員會(huì)章程》頒布，對(duì)公益慈善基金委員會(huì)的職責(zé)作出了明確規(guī)定，即謀求“本市公益慈善事業(yè)之發(fā)展及其基金之充實(shí)”。同時(shí)，該章程還要求對(duì)公益慈善基金委員會(huì)的工作情形及款項(xiàng)收支每月編列表冊(cè)，呈報(bào)市政府核準(zhǔn)備案并刊登市政公報(bào)公布，有利于提高社會(huì)救助事業(yè)的公信力。

　　其二，褒獎(jiǎng)制度。作為一種激勵(lì)機(jī)制，褒獎(jiǎng)在社會(huì)救助事業(yè)中的作用一直受到各界重視。這一時(shí)期的北京當(dāng)局，不僅重視對(duì)慈善救助團(tuán)體及人員的褒獎(jiǎng)，而且也關(guān)注對(duì)受助者的獎(jiǎng)勵(lì)。1928年12月頒布的《北平市私立慈善機(jī)關(guān)補(bǔ)助規(guī)則》，規(guī)定凡市內(nèi)各種慈善救濟(jì)事業(yè)經(jīng)社會(huì)局登記者均可依規(guī)則請(qǐng)求補(bǔ)助及獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)各種慈善社團(tuán)成績卓著者，按等級(jí)呈由市政府或轉(zhuǎn)請(qǐng)內(nèi)政部給予匾額褒狀等表彰；對(duì)各慈善家熱心公益者，由社會(huì)局列舉，呈由市政府核請(qǐng)內(nèi)政部按等給予褒章；對(duì)各慈善機(jī)關(guān)義務(wù)執(zhí)教員且工作在十年以上者，由社會(huì)局考核成績，呈由市政府分別給予獎(jiǎng)?wù)禄颡?jiǎng)金。通過制定褒獎(jiǎng)?wù)邅砑?lì)和引導(dǎo)民間慈善力量積極參與社會(huì)救助活動(dòng)，不僅可以憑借榜樣示范在社會(huì)上營造一種積極向善的氛圍，而且還可以彌補(bǔ)政府在社會(huì)救助活動(dòng)中功能的不足。

　　現(xiàn)代社會(huì)救助不僅要給予受助者物質(zhì)上的幫助，而且更要給予精神上的關(guān)照。1929年2月頒布的《北平市男女習(xí)藝工廠藝徒獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)則》規(guī)定，對(duì)藝徒勤勉成績優(yōu)良者、能獨(dú)出心裁發(fā)明或改良出品適合應(yīng)用者、學(xué)習(xí)功課有進(jìn)步者、遵守廠訓(xùn)廠規(guī)不犯過失者及連續(xù)兩個(gè)月不告假者應(yīng)依照規(guī)則予以獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)為如藝徒符合上述規(guī)則之一者授以名譽(yù)獎(jiǎng)、之二者授以物品獎(jiǎng)、之三以上者授以銀錢獎(jiǎng)。這些褒獎(jiǎng)制度更多是給予受助者精神上的關(guān)懷，不再將受助者視為消極被動(dòng)的救助對(duì)象，而是作為向“自食其力的人”的轉(zhuǎn)變過程中的積極、能動(dòng)的主體。

　　其三，稅收減免制度。稅收減免制度是當(dāng)時(shí)為促進(jìn)社會(huì)救助事業(yè)發(fā)展而采取的又一政策。1932年6月頒布的《北平市契稅征收章程》，對(duì)官署地方自治團(tuán)體或公益法人買典房地時(shí)只交契紙費(fèi)免納契稅，但以收益為目的者不在此例。同年7月頒布了《北平市娛樂場所附繳慈善捐章程》，規(guī)定凡本市娛樂場所，其所發(fā)售的入場券，每一張附征銀洋一分作為娛樂慈善捐，但本市公益慈善團(tuán)體舉辦演唱、戲劇、電影或雜技及其他各種游藝籌集款項(xiàng)時(shí)，在經(jīng)公安局、社會(huì)局核準(zhǔn)后，免于繳納娛樂慈善捐。通過財(cái)政稅收制度給予社會(huì)救助事業(yè)一定的優(yōu)惠政策，對(duì)促進(jìn)其發(fā)展、激發(fā)社會(huì)捐贈(zèng)和參與、培養(yǎng)民眾樂善好施的慈善意識(shí)具有重要的導(dǎo)向作用。

　　其四，經(jīng)費(fèi)管理制度。社會(huì)救助經(jīng)費(fèi)是社會(huì)救助事業(yè)發(fā)展的血液。在此之前，北京慈善救助資金的管理一直沿用傳統(tǒng)的管理模式，各公營救濟(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)以及其他各種收入，如外界之捐款、售品之回報(bào)等，然無特別之保管，“因之經(jīng)理存放，殊乏定程，挪借撥付任意支配，極其弊端，莫可究詰”這一時(shí)期，人們認(rèn)識(shí)到“欲慈善事業(yè)之進(jìn)展，非使該項(xiàng)資金有確實(shí)之保障不可”（《北平特別市社會(huì)局救濟(jì)事業(yè)小史》，第96頁），加強(qiáng)了慈善資金管理的制度化建設(shè)。1928年10月設(shè)立了資金保管股，隸屬于社會(huì)局附屬慈善機(jī)關(guān)經(jīng)理委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)各院各廠關(guān)于經(jīng)費(fèi)以外各種收入之經(jīng)理、存放及核算報(bào)告等事宜。所有各院各廠慈善捐助資金由社會(huì)局會(huì)計(jì)悉數(shù)點(diǎn)交接收保管，再由會(huì)計(jì)股長將存折、支票及票簿移交資金保管股查收保管，每月延請(qǐng)會(huì)計(jì)師查賬公布；各附屬慈善機(jī)關(guān)的各種臨時(shí)收入也由資金保管股收存。這一舉措增強(qiáng)了資金管理的監(jiān)管力度，使資金管理呈現(xiàn)出流程化、明晰化、正規(guī)化等特點(diǎn)。

　　其五，募捐制度。募捐是善款籌集的主要方式之一。1931年，針對(duì)募捐混亂的現(xiàn)象，政府制定頒布了《北平市公益慈善團(tuán)體籌款限制辦法》，規(guī)定凡在社會(huì)局登記備案的公益慈善團(tuán)體如需舉辦各種游藝籌款及普通捐款時(shí)，需將籌款理由及主辦人姓名呈報(bào)社會(huì)局，社會(huì)局在批準(zhǔn)前需派人調(diào)查呈請(qǐng)人辦理成績暨實(shí)在情形，認(rèn)為有籌款之必要者方得批準(zhǔn)。此外，核準(zhǔn)籌款的慈善團(tuán)體在經(jīng)社會(huì)局批準(zhǔn)后，還得呈請(qǐng)公安局飭令該管區(qū)署派警到場監(jiān)察方得舉行。慈善團(tuán)體在舉辦籌款結(jié)束后應(yīng)于十五日內(nèi)將收支情形暨所籌款項(xiàng)、用途分別開單呈報(bào)社會(huì)局查核，未呈報(bào)者不得再舉行籌款活動(dòng)。沒有在社會(huì)局登記備案的慈善團(tuán)體不得舉辦籌款活動(dòng)。

　　社會(huì)救助制度是衡量社會(huì)救助事業(yè)發(fā)展水平和現(xiàn)代化程度的主要標(biāo)志，也是社會(huì)救助事業(yè)規(guī)范運(yùn)行的重要保障。20世紀(jì)二三十年代，隨著監(jiān)管、褒獎(jiǎng)、稅收減免、經(jīng)費(fèi)管理、募捐等規(guī)章制度的出臺(tái)和完善，使北京社會(huì)救助工作初步形成了多維一體的制度格局，對(duì)于促進(jìn)地方社會(huì)救助事業(yè)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型發(fā)揮了重要作用。

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