徐卉：解讀公益訴訟制度

2011年12月23日08:50來(lái)源：中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)

　　全國(guó)人大常委會(huì)10月24日審議《中華人民共和國(guó)民事訴訟法修正案（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《草案》），擬增加公益訴訟制度，規(guī)定對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟。這一規(guī)定，成為此次民事訴訟法修改中最引人注目的亮點(diǎn)，引發(fā)社會(huì)各界的熱議。

　　法律民生工程

　　《草案》關(guān)于公益訴訟的規(guī)定甫一面世，便被媒體冠之以“法律民生工程”的稱謂。的確，該條規(guī)定所指向的，正是當(dāng)前公眾最為關(guān)注、亟待解決的社會(huì)問(wèn)題。中國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的特殊歷史時(shí)期，近年來(lái)，環(huán)境污染和食品安全事故不斷發(fā)生，處于重壓下的環(huán)境與消費(fèi)者亟須有效的救濟(jì)與保護(hù)機(jī)制。但《民事訴訟法》強(qiáng)調(diào)起訴人必須“與本案有直接的利害關(guān)系”，然而，由于消費(fèi)者行為上的個(gè)體性和分散性，由于環(huán)境侵害所具有的間接性、潛在性和廣泛性，實(shí)踐中這兩類訴訟往往因當(dāng)事人不適格而無(wú)法進(jìn)入法院的大門，違法行徑得不到制裁，環(huán)境和眾多消費(fèi)者的合法權(quán)益無(wú)法獲得有效保障。這一狀況已危及公眾利益，如何制止環(huán)境污染、保護(hù)消費(fèi)者集合化的利益，是中國(guó)在發(fā)展過(guò)程中必須解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

　　對(duì)此，《草案》明確授權(quán)有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體可以通過(guò)提起公益訴訟的方式，制止污染環(huán)境和侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的不法行為。在中國(guó)公益訴訟歷經(jīng)15年實(shí)踐發(fā)展、理論研究和立法推動(dòng)之后，如果《草案》能夠確立公益訴訟條款，無(wú)疑將成為一項(xiàng)有效的用法律保障民生、促進(jìn)社會(huì)公平正義的重要制度。

　　在此，一個(gè)最具根本性的問(wèn)題也引發(fā)了人們的關(guān)注和討論：什么是公共利益？比如，一些地方政府以公共利益之名征地，開(kāi)發(fā)商打著公共利益的旗號(hào)強(qiáng)行拆遷，而被拆遷的人則高呼為維護(hù)公共利益而抗拒拆遷。

　　此“公益”非彼“公益”

　　在國(guó)際上，專家學(xué)者和觀察家們一致認(rèn)為，現(xiàn)代意義上的公益訴訟發(fā)端于美國(guó)20世紀(jì)50—60年代的民權(quán)運(yùn)動(dòng)，旨在挑戰(zhàn)針對(duì)黑人的種族隔離和種族歧視政策。20世紀(jì)70年代之后，公益訴訟逐漸成為了一種全球景象，它也從最初的取消種族隔離訴訟擴(kuò)展到為保護(hù)所有社會(huì)弱勢(shì)群體、邊緣化群體——環(huán)境、消費(fèi)者、女性、有色人種、未成年人及類似的諸多利益——而施行的一類特殊訴訟機(jī)制。在世界范圍內(nèi)，無(wú)論公益訴訟在不同國(guó)家中呈現(xiàn)出怎樣不同的樣貌和形態(tài)，其根本立足點(diǎn)都限定在保護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體的利益。

　　事實(shí)上，公益訴訟中的“公共利益”，所指的并非是一種整體上、泛化的公益。其理?yè)?jù)在于，現(xiàn)代社會(huì)中，由于社會(huì)分層、利益分化和各種利益集團(tuán)的形成，社會(huì)并非是一個(gè)整全性的社會(huì)，而公共利益也不是整全性的公共利益。伴隨著社會(huì)弱勢(shì)群體的出現(xiàn)，必然降低全社會(huì)的公共利益水平。同時(shí)，強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)則更可能影響到公共政策的指向，并且使政策偏離公共利益這一根本方向。因此，根據(jù)“木桶原理”，整個(gè)社會(huì)的公共利益水平實(shí)際上取決于弱勢(shì)群體這一短板在社會(huì)中的利益狀況。相應(yīng)地，也就產(chǎn)生了為提高社會(huì)公共利益程度而代表弱勢(shì)群體、以公共利益名義提起的公益訴訟。這也就是為什么在世界各地，現(xiàn)代公益訴訟中的“公共利益”都限定在弱勢(shì)群體的利益保護(hù)上。

　　“公共利益”是一個(gè)頻頻見(jiàn)諸法律法規(guī)的術(shù)語(yǔ)，在中國(guó)，從《憲法》、《土地管理法》、《行政處罰法》到《著作權(quán)法》、《專利法》、《證券法》、《物權(quán)法》等多部法律中都有關(guān)于“公共利益”、“社會(huì)公共利益”的規(guī)定。在不同的法律條文中，公共利益的意涵和范疇也各有不同，這取決于各法律不同的立法目的和調(diào)整對(duì)象。強(qiáng)行要求不同的法律規(guī)范在使用“公共利益”術(shù)語(yǔ)意涵和范疇上具有一致性，不僅是不現(xiàn)實(shí)的，而且也從根本上違背了各法律部門的獨(dú)特屬性和差異性。

　　現(xiàn)代社會(huì)中司法的功能與目的

　　實(shí)際上，就其本質(zhì)而言，任何形式的民事訴訟都具有實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的功能。因?yàn)閮H從法律獲得實(shí)現(xiàn)的角度看，完全的私人當(dāng)事人之間的訴訟即已通過(guò)對(duì)法律權(quán)威的維護(hù)體現(xiàn)了社會(huì)利益。但是，之所以存在公益訴訟這一特殊機(jī)制，是因?yàn)槠渌铝τ诒Ｗo(hù)的利益主體——弱勢(shì)群體的特殊性，因?yàn)檫@些利益主體在實(shí)際的社會(huì)公共議程中往往缺席，這種缺席，使得他們無(wú)論是在立法還是行政，無(wú)論是在法律還是公共政策的制定與執(zhí)行過(guò)程中，都呈現(xiàn)出一種制度化的失語(yǔ)狀況。

　　20世紀(jì)以來(lái)，作為深刻的社會(huì)變動(dòng)的結(jié)果，我們時(shí)代的主要問(wèn)題實(shí)際上已不再僅是那些涉及基本上為個(gè)人主義的、靜態(tài)的“私法”及其個(gè)體權(quán)利的問(wèn)題，而映射出一個(gè)工業(yè)化、動(dòng)態(tài)的、多元化社會(huì)的問(wèn)題——包括那些因勞資沖突、社會(huì)保障、環(huán)境污染、消費(fèi)者保護(hù)和跨國(guó)公司而引發(fā)的問(wèn)題。面對(duì)這些問(wèn)題，一個(gè)快速轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)中的法律必須是一種迅速變化的法律，但是在世界各國(guó)，由于立法過(guò)程不可避免地緩慢遲滯且難以面面俱到，因此，決策者必須致力于塑造順應(yīng)社會(huì)新型需求和愿望的法律。當(dāng)然，這就鮮明地提出了司法職能的新興社會(huì)角色以及社會(huì)正義的問(wèn)題。

　　據(jù)此，公益訴訟給那些在社會(huì)中未獲得充分代表的群體提供了一個(gè)參與社會(huì)公共議程的途徑，對(duì)于這些群體來(lái)說(shuō)，在某些時(shí)候，訴訟可能是唯一能使他們進(jìn)入公共視野和公共生活的入口。在現(xiàn)代社會(huì)，法院不只是裁判私人糾紛的場(chǎng)所，更重要的是，法院的作用在于擴(kuò)展權(quán)利、形成政策決定、實(shí)現(xiàn)立法活動(dòng)所不能達(dá)到的社會(huì)性變革。公益訴訟讓那些在社會(huì)資源分配中承擔(dān)損失的人們，將法院作為一個(gè)公民表達(dá)意愿，讓糾紛能夠被大眾看得到、聽(tīng)得見(jiàn)并得到協(xié)商或者公正和解的論壇，同時(shí)借此激發(fā)公共辯論，從而就許多重要的社會(huì)資源分配問(wèn)題形成公共政策，并通過(guò)這種途徑發(fā)展法律。以社會(huì)正義為主題，公益訴訟所強(qiáng)調(diào)的正是這樣一種對(duì)話式的實(shí)踐理性，而不是傳統(tǒng)法律觀中靜態(tài)的、單向強(qiáng)制的規(guī)則實(shí)施。

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