制定專門的氣候變化基本法

王明遠(yuǎn) 王社坤2011年12月08日15:31來源：中國社會科學(xué)報

　　氣候變化是全球性環(huán)境問題，應(yīng)對氣候變化需要國際及國內(nèi)層面的立法保障。

　　目前有關(guān)氣候變化的國際立法主要有兩個，一個是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，另一個是《京都議定書》?！堵?lián)合國氣候變化框架公約》主要規(guī)定了締約國有義務(wù)對工業(yè)排放的二氧化碳、甲烷等溫室氣體予以限制，并且建立國際資金機(jī)制對發(fā)展中國家予以資金和技術(shù)轉(zhuǎn)讓。但是，鑒于在溫室氣體與氣候變化的關(guān)系方面還存在科學(xué)的不確定性，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》并未使用目標(biāo)控制的方法。而《京都議定書》則為發(fā)達(dá)國家設(shè)定了具體的溫室氣體減排目標(biāo)，即到2012年所有發(fā)達(dá)國家的二氧化碳等６種溫室氣體排放量要比1990年減少5.2％。

　　如果比較應(yīng)對氣候變化的域外立法經(jīng)驗，可以看出隨著氣候變化風(fēng)險的增強，各國立法都作出了相應(yīng)的調(diào)整，采取了不同的立法模式，其中制定專門的氣候變化立法是一個比較明顯的趨勢。

　　盡管《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》都遵守了“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，但又針對發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家規(guī)定了不同的義務(wù)。中國作為發(fā)展中國家，并不承擔(dān)強制性的溫室氣體減排義務(wù)，但自2007年超越美國而成為全球最大的溫室氣體排放國以來，中國開始承受了越來越大的國際壓力。為此，在2009年哥本哈根會議前夕，中國全國人大常委會通過了《關(guān)于積極應(yīng)對氣候變化的決議》，彰顯了中國應(yīng)對氣候變化的決心和態(tài)度。決議全面闡述了中國應(yīng)對氣候變化的基本立場，同時也界定了氣候變化立法應(yīng)有的基本內(nèi)容。隨后，中國政府宣布到2020年單位GDP碳強度比2005年下降40%—45%。

　　事實上，盡管中國目前尚不存在應(yīng)對氣候變化的專門立法，但是在現(xiàn)有立法之中，有一些實際上已經(jīng)起到了應(yīng)對氣候變化的作用。

　　在促進(jìn)可再生能源發(fā)展方面，中國通過頒布實施《可再生能源法》，有效改善了中國的能源消費結(jié)構(gòu)，降低了中國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的溫室氣體排放。在節(jié)約能源方面，中國頒布實施了《節(jié)約能源法》，建立了一系列具體的法律制度和措施來促進(jìn)和保障節(jié)約能源目標(biāo)的實現(xiàn)，這對緩解能源壓力和應(yīng)對氣候變化都十分有益。在污染防治方面，《大氣污染防治法》設(shè)專章規(guī)定了防治燃煤產(chǎn)生的大氣污染、防治機(jī)動車船排放污染，這些法律規(guī)定在一定程度上起到了減少溫室氣體排放的作用；而正在修訂中的《大氣污染防治法》擬增加“控制溫室氣體排放”一章，專門就溫室氣體排放強度標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計、考核、監(jiān)測、低碳技術(shù)等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定。為規(guī)范清潔發(fā)展機(jī)制的有序發(fā)展，中國頒布實施了《清潔發(fā)展機(jī)制項目運行管理暫行辦法》和《中國清潔發(fā)展機(jī)制基金管理辦法》。此外，中國還頒布實施了《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《森林法》、《草原法》等有利于減緩氣候變化的能源立法與環(huán)境立法。

　　我國雖然有眾多的氣候變化相關(guān)立法，但這些立法并未直接將應(yīng)對氣候變化作為立法的主要目的，而且在內(nèi)容上也基本上沒有涉及適應(yīng)氣候變化的相關(guān)問題。隨著中國經(jīng)濟(jì)實力的增強以及氣候變化形勢的發(fā)展，中國在應(yīng)對氣候變化方面所采取的分散式立法模式必然不能滿足應(yīng)對氣候變化的實際需求。因此，制定一部專門的氣候變化法，統(tǒng)領(lǐng)中國應(yīng)對氣候變化的各項立法，進(jìn)而完善中國應(yīng)對氣候變化的法律體系將成為中國的合理選擇。

　　從各國制定的專門氣候變化立法的內(nèi)容看，有的側(cè)重于體制、機(jī)制和制度的建設(shè)，有的僅是政策宣示性的原則規(guī)定，還有的將氣候變化問題與相關(guān)問題整合起來進(jìn)行規(guī)定。從實際情況出發(fā)，中國的氣候變化立法應(yīng)定位為氣候變化領(lǐng)域的基本法和框架法，主要闡明中國的氣候變化戰(zhàn)略、政府作用、規(guī)劃，規(guī)定目標(biāo)責(zé)任與考核制度、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)/標(biāo)識制度、稅費制度、排放權(quán)交易制度等主要內(nèi)容。

　　同時，中國還應(yīng)結(jié)合自身實際以及國際法義務(wù)的要求，針對氣候變化的具體事項制定專項法規(guī)與規(guī)章。例如，為更好地履行中國現(xiàn)有的國際法義務(wù)，中國應(yīng)當(dāng)就針對溫室氣體的報告、統(tǒng)計等事項制定法規(guī)規(guī)章與技術(shù)規(guī)范；為實現(xiàn)中國的碳強度減排承諾，中國應(yīng)當(dāng)制定碳減排強度指標(biāo)的分配、目標(biāo)責(zé)任制、交易等方面的法規(guī)規(guī)章或技術(shù)規(guī)范；為加強適應(yīng)氣候變化的能力，中國應(yīng)當(dāng)針對農(nóng)業(yè)、水利、生態(tài)保護(hù)和氣象防災(zāi)減災(zāi)等重點領(lǐng)域制定專項法規(guī)規(guī)章或技術(shù)規(guī)范。

　?。ㄗ髡邌挝唬呵迦A大學(xué)法學(xué)院）