環(huán)境保護(hù)執(zhí)法：跨界污染治理的關(guān)鍵

杜群2011年11月30日11:19來(lái)源：中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)

　　就國(guó)內(nèi)法而言，跨界環(huán)境污染主要是指跨越行政區(qū)域（省、市、縣等）的環(huán)境污染?？缃缥廴景l(fā)生以后，所形成的法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系相應(yīng)復(fù)雜，既存在污染者和受害者之間的民事關(guān)系，也存在有權(quán)的行政區(qū)域的人民政府和環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)與污染者之間的行政監(jiān)管關(guān)系，而所形成的跨界污染糾紛更是跨界環(huán)境污染引發(fā)社會(huì)沖突尖銳化的表現(xiàn)。目前，引發(fā)我國(guó)跨界環(huán)境污染的直接原因：一是突發(fā)環(huán)境事件，二是長(zhǎng)期排污蓄積導(dǎo)致總量超標(biāo)。前者的典型是2010年7月發(fā)生的紫金礦業(yè)污染案；后者在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)表現(xiàn)突出。研究顯示，在長(zhǎng)三角核心區(qū)域的16個(gè)城市中，有14個(gè)屬于酸雨控制區(qū)，江蘇南部、上海和整個(gè)浙江更是酸雨的重污染區(qū)。

　　現(xiàn)有法律執(zhí)行不力是問(wèn)題癥結(jié)

　　我國(guó)環(huán)境保護(hù)立法除了對(duì)點(diǎn)源的環(huán)境污染進(jìn)行了嚴(yán)格的法律規(guī)制外，對(duì)跨界污染問(wèn)題也有針對(duì)性的立法和規(guī)定。針對(duì)跨界污染的管理體制問(wèn)題，在20世紀(jì)中期開(kāi)展淮河流域跨界污染專(zhuān)項(xiàng)治理行動(dòng)時(shí)，國(guó)務(wù)院就制定了《淮河流域水污染防治暫行條例》（1995年），成立了淮河流域水資源保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、解決有關(guān)淮河流域水資源保護(hù)和水污染防治的重大問(wèn)題，監(jiān)督、檢查淮河流域水污染防治工作。近年來(lái)，隨著太湖流域污染問(wèn)題的加重，國(guó)務(wù)院又制定了流域綜合性行政法規(guī)《太湖流域管理?xiàng)l例》（2011年），確立了流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，并由國(guó)務(wù)院統(tǒng)籌協(xié)調(diào)太湖流域管理中的重大事項(xiàng)。

　　在我國(guó)環(huán)境保護(hù)立法中，《環(huán)境保護(hù)法》（1989年）規(guī)定，跨行政區(qū)的環(huán)境污染和環(huán)境破壞的防治工作，由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決，或者由上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決，作出決定。《水污染防治法》（2008年修訂）規(guī)定，防治水污染應(yīng)當(dāng)按流域或者區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃；跨行政區(qū)域的水污染糾紛，由有關(guān)地方政府協(xié)調(diào)協(xié)商解決，或者由其共同的上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決；國(guó)家通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，建立健全對(duì)位于飲用水水源保護(hù)區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫(kù)上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。在跨行政區(qū)的環(huán)境污染糾紛解決方面，也形成了一系列的規(guī)范性文件，如《環(huán)境保護(hù)部華東環(huán)境保護(hù)督查中心跨界環(huán)境污染與糾紛事件協(xié)調(diào)處置工作規(guī)程》、《西南地區(qū)跨界環(huán)境糾紛協(xié)調(diào)處理暫行辦法》、《泛珠三角區(qū)域跨界環(huán)境污染糾紛行政處理辦法》以及《浙閩兩省關(guān)于跨界環(huán)境污染糾紛處置和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作方案》等。

　　但是，我國(guó)跨界污染的法律控制仍然不力，糾紛時(shí)有發(fā)生。分析其法律原因，主要問(wèn)題不在立法，而在于對(duì)現(xiàn)有法律的執(zhí)行不力。一方面，就地環(huán)境保護(hù)執(zhí)法本身存在嚴(yán)重不足。我國(guó)環(huán)境保護(hù)法已經(jīng)提供了一系列的環(huán)境管制措施，如建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)、“三同時(shí)”制度、排污濃度控制和總量控制、排污治理義務(wù)、排污登記和自覺(jué)監(jiān)測(cè)義務(wù)等，但企業(yè)不環(huán)評(píng)就進(jìn)行建設(shè)生產(chǎn)和排放，污染物未經(jīng)處理就排入江河、大氣的情況屢屢不絕。因此，工業(yè)點(diǎn)源污染源的就地控制不嚴(yán)是跨界污染發(fā)生的首要原因。另一方面，跨區(qū)域環(huán)境保護(hù)聯(lián)合執(zhí)法不夠。在追求GDP增長(zhǎng)的目標(biāo)驅(qū)動(dòng)之下，在缺乏環(huán)境質(zhì)量考核的政府追責(zé)之下，跨區(qū)域的環(huán)境和資源往往成為“公地悲劇”的產(chǎn)物。環(huán)境違法企業(yè)往往在跨行政區(qū)域地帶與執(zhí)法人員玩起時(shí)間差、“游擊戰(zhàn)”，致使環(huán)境違法行為屢查不止。交界處污染企業(yè)管理歸屬問(wèn)題一直是跨行政區(qū)域環(huán)保部門(mén)頭疼的對(duì)象。

　　加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法的對(duì)策措施

　　應(yīng)對(duì)我國(guó)跨界環(huán)境污染的法律問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法，具體的措施包括如下方面。

　　第一，加強(qiáng)對(duì)政府承擔(dān)的整體環(huán)境質(zhì)量保護(hù)目標(biāo)責(zé)任的考核。如廣東省就出臺(tái)了《廣東省跨行政區(qū)域河流交接斷面水質(zhì)保護(hù)管理?xiàng)l例》以加強(qiáng)政府的跨界環(huán)境保護(hù)的責(zé)任。為此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)各行政區(qū)之間環(huán)境監(jiān)測(cè)合作，推動(dòng)實(shí)施跨界環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，在有條件的交界斷面安裝地表水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)裝置，監(jiān)測(cè)項(xiàng)目、地點(diǎn)、頻次由上下游環(huán)保部門(mén)協(xié)商確定。建立健全跨界環(huán)境監(jiān)測(cè)制度和網(wǎng)絡(luò)，建立區(qū)域環(huán)境監(jiān)測(cè)信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境監(jiān)測(cè)信息共享。有條件的組織編寫(xiě)跨界環(huán)境質(zhì)量報(bào)告書(shū)。加強(qiáng)區(qū)域環(huán)境監(jiān)察和監(jiān)督管理合作，推動(dòng)相鄰?。▍^(qū)）雙邊或多邊合作，逐步統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)管政策。

　　第二，能動(dòng)地創(chuàng)新跨行政區(qū)環(huán)境管理執(zhí)法機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的監(jiān)管。應(yīng)當(dāng)積極鼓勵(lì)各地采取創(chuàng)新的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，實(shí)現(xiàn)有效的跨界環(huán)境監(jiān)管。如2008年初，由杭州、湖州、嘉興、紹興四市環(huán)保局領(lǐng)導(dǎo)組成的杭州都市經(jīng)濟(jì)圈合作發(fā)展協(xié)調(diào)會(huì)環(huán)保專(zhuān)業(yè)委員會(huì)成立。環(huán)保專(zhuān)業(yè)委員會(huì)下設(shè)辦公室，成立了邊界聯(lián)合執(zhí)法小組、環(huán)境共保規(guī)劃編制小組等，一部分原本需要由浙江省環(huán)保廳協(xié)調(diào)的跨界環(huán)境污染問(wèn)題，現(xiàn)在利用聯(lián)合執(zhí)法小組這一機(jī)制就可以解決。3年多來(lái)，四地聯(lián)合互查邊界企業(yè)300余家（次），快速、有效處置邊界環(huán)境污染事件10余起。

　　第三，加強(qiáng)公眾對(duì)跨界環(huán)境污染的監(jiān)督管理作用。如2011年8月初，江蘇省環(huán)保廳、上海市環(huán)保局與浙江省環(huán)保廳聯(lián)合下發(fā)文件，就“長(zhǎng)三角地區(qū)企業(yè)環(huán)境行為信息公開(kāi)工作及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，為長(zhǎng)三角的環(huán)境污染防治構(gòu)建了公眾參與監(jiān)督的“環(huán)保聯(lián)盟”戰(zhàn)線(xiàn)。

　　第四，完善跨界環(huán)境糾紛處理的協(xié)商和調(diào)解機(jī)制。我國(guó)對(duì)區(qū)域之間的水資源沖突歷來(lái)十分重視，在《水法》、《水污染防治法》、《環(huán)保法》、《防洪法》、《河道管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律中都有相應(yīng)的規(guī)定。這些規(guī)定為跨行政區(qū)域水事糾紛的解決提供了原則性的法律規(guī)定，也為各地方建立具體的協(xié)商和調(diào)解程序與機(jī)制提供了法律依據(jù)。如《水法》第三十五條規(guī)定，地區(qū)之間發(fā)生的水事糾紛，應(yīng)當(dāng)本著互諒互讓、團(tuán)結(jié)協(xié)作的精神協(xié)商處理；協(xié)商不成的，由上一級(jí)人民政府處理。有關(guān)跨界政府及其部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要積極建立跨界環(huán)境污染糾紛處理機(jī)制。目前實(shí)踐中比較成功和具有典型意義的此類(lèi)機(jī)制有長(zhǎng)三角地區(qū)跨界環(huán)境污染糾紛處置和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作聯(lián)席會(huì)議、浙皖跨界環(huán)境污染糾紛處置和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制聯(lián)席會(huì)議、泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作聯(lián)席會(huì)議等。這類(lèi)協(xié)商和調(diào)解機(jī)制的建立，使得跨界環(huán)保部門(mén)真正聯(lián)合起來(lái)，初步理清和解決了一些歷史遺留的省際邊界糾紛難題，增進(jìn)了跨界環(huán)保部門(mén)之間的交流與合作，有效地維護(hù)了邊界群眾環(huán)境權(quán)益和社會(huì)穩(wěn)定。

　　第五，加強(qiáng)環(huán)保部全國(guó)區(qū)域環(huán)境督查中心的督查職能和水利部所屬七大流域管理機(jī)構(gòu)的管理職能。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)區(qū)域環(huán)境督查中心的作用，借助其突破環(huán)境執(zhí)法困局，并對(duì)不正當(dāng)?shù)暮鲆暛h(huán)境污染防治的地方保護(hù)勢(shì)力形成威懾。水利部所屬的七大流域管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)流域?qū)用娴乃Y源利用和管理，也具備了一定的跨行政區(qū)協(xié)調(diào)職能。

　　（作者單位：武漢大學(xué)環(huán)境法研究所）