當(dāng)前問責(zé)制功能失調(diào)的完善策略

——以食品安全監(jiān)管為視角

黃小勇2011年09月20日16:27

　　2003年“非典”危機(jī)讓“問責(zé)制”進(jìn)入人們的視野，此后，問責(zé)制從一種應(yīng)急措施逐步成為提高政府公信力和執(zhí)行力的重要制度工具，問責(zé)制作為一種現(xiàn)代民主政府的理念和制度設(shè)計(jì)，被公共管理者廣泛認(rèn)同，制度建設(shè)不斷完善，形成了黨政一把手為第一責(zé)任人，分管領(lǐng)導(dǎo)為第二責(zé)任人，主管部門領(lǐng)導(dǎo)為直接責(zé)任人的責(zé)任制度。雖然我國在大力推進(jìn)問責(zé)制，但各類責(zé)任事故仍然屢有發(fā)生，在食品安全生產(chǎn)領(lǐng)域，尤其惹人關(guān)注。近10年以來，毒大米、毒奶粉、蘇丹紅、孔雀綠、陳餡月餅、早產(chǎn)奶、三聚氰胺等等字眼伴隨著重大食品安全事故成為人們的日常用語，在2011年，已經(jīng)淡出人們生活的“瘦肉精”死灰復(fù)燃，震蕩全社會(huì)，在“瘦肉精”事件塵埃未落，“回爐面包”、“牛肉膏”等食品安全事件又接踵而來，日趨嚴(yán)重的食品安全形勢撥動(dòng)著全社會(huì)的心弦。其實(shí)，每一次重大食品安全事故都伴隨著嚴(yán)格的問責(zé)，這種狀況使我們不得不質(zhì)疑一個(gè)事實(shí)，為何總是出現(xiàn)了重大事故我們才看見“問責(zé)制”的身影？日常監(jiān)管中的責(zé)任為何總是“疲軟”而難以消除安全事故，非得要重大事故發(fā)生后，在公共輿論廣泛關(guān)注 的壓力下，通過加大問責(zé)力度來厲行安全監(jiān)管呢？現(xiàn)實(shí)生活中存在的“問責(zé)過度”和“問責(zé)疲軟”需要從理論上加以研究。

　　一、“問責(zé)過度”和“問責(zé)疲軟”的功能失調(diào)現(xiàn)象

　　問責(zé)制是提高政府回應(yīng)性和執(zhí)行力的重要制度工具，同時(shí)也是一項(xiàng)多因素交叉且互為因果的復(fù)雜系統(tǒng)工程，由于實(shí)踐時(shí)間不長，作為新生制度在實(shí)施中必然帶有不完善性，突出表現(xiàn)為“問責(zé)過度”和“問責(zé)疲軟”現(xiàn)象并存，看似背離的兩種現(xiàn)象究其實(shí)質(zhì)都是問責(zé)制功能失調(diào)的表現(xiàn)。

　　問責(zé)中的功能失調(diào)首先表現(xiàn)為責(zé)任追究具有一定的隨機(jī)性。在一定程度上，目前的行政問責(zé)屢有“政策問責(zé)”、“人治式問責(zé)”的現(xiàn)象，問責(zé)內(nèi)容和范圍存在不確定性，隨意性明顯，缺乏規(guī)范性規(guī)定。其特點(diǎn)是，責(zé)任追究的程度受隨機(jī)性因素影響，領(lǐng)導(dǎo)重視、領(lǐng)導(dǎo)批示、上級(jí)檢查、媒體（網(wǎng)絡(luò)）曝光等是最常見的隨機(jī)性因素，任何一個(gè)或幾個(gè)因素的出現(xiàn)都會(huì)導(dǎo)致加大責(zé)任追究力度，出現(xiàn)“問責(zé)過度”，否則，問責(zé)就可能流于形式，導(dǎo)致“問責(zé)疲軟”。如2004年導(dǎo)致“大頭娃娃”的毒奶粉事件中，由于媒體的廣泛報(bào)道，引起領(lǐng)導(dǎo)重視，安徽阜陽市市長、兩位副市長、四位副局長被問責(zé)，相關(guān)責(zé)任人有47人被刑拘。事件雖然集中爆發(fā)在安徽阜陽，但在內(nèi)蒙古、海南、陜西、甘肅、四川、山西、廣東、重慶、黑龍江等省都有類似的事件發(fā)生，因媒體曝光不足，問責(zé)力度相比較明顯“疲軟”。

　　其次，功能失調(diào)還表現(xiàn)為問責(zé)帶有應(yīng)急性特點(diǎn)。應(yīng)急性問責(zé)指責(zé)任追究更多帶有平息事態(tài)和給公眾一個(gè)交代的意味，這種情形下實(shí)施問責(zé)往往帶有“問責(zé)過度”的傾向，通過過度的問責(zé)來平息公眾情緒。等到事后情勢緩和，公眾注意力轉(zhuǎn)移，被問責(zé)的官員往往悄悄“東山再起”。官員的復(fù)出使得問責(zé)從原來的“問責(zé)過度”轉(zhuǎn)向了實(shí)際上的“問責(zé)疲軟”，引發(fā)社會(huì)對(duì)問責(zé)制的質(zhì)疑。以“三鹿奶粉事件”為例，事件剛剛平息，事件中落馬的某些官員悄然異地復(fù)出或得到提拔的消息又在網(wǎng)上曝光并引發(fā)熱議。這類事件的出現(xiàn)，固然出于民眾不明真相而憤怒，但也折射出問責(zé)制的內(nèi)在缺陷。

　　再次，“無為問責(zé)”的缺失也一定程度上表明存在“問責(zé)疲軟”。當(dāng)前的問責(zé)制停留在“過錯(cuò)問責(zé)”階段，對(duì)大量碌碌無為的“無過錯(cuò)”和浪費(fèi)公共資源的行為缺乏約束，對(duì)“庸官”的 “懶政”（不履行職責(zé)、行政不作為）似乎無能為力。問責(zé)范圍應(yīng)該涵蓋 “無為問責(zé)”，將問責(zé)制從過錯(cuò)問責(zé)向“懶政”（不履行職責(zé)、行政不作為）問責(zé)拓展?！盁o為問責(zé)”的缺失在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域也普遍存在，譬如，在食品加工過程中違規(guī)超標(biāo)準(zhǔn)使用食品添加劑在行業(yè)被認(rèn)為是“公開的秘密”，但相關(guān)責(zé)任部門監(jiān)管沒有到位。在我國已有相應(yīng)食品添加劑使用標(biāo)準(zhǔn)的前提下，2005年、2006年、2007年，日本、韓國、香港特區(qū)紛紛在中國水產(chǎn)品中檢測出孔雀綠超標(biāo)，對(duì)于這樣的監(jiān)管檢測失責(zé)，問責(zé)難以到位。

　　二、當(dāng)前問責(zé)制功能失調(diào)的微觀機(jī)理分析及其危害

　　目前“問責(zé)過度”和“問責(zé)疲軟”的功能失調(diào)現(xiàn)象普遍存在，從微觀機(jī)理上看，原因在于責(zé)任制在制度規(guī)定、制度實(shí)施和責(zé)任追究（問責(zé)效力）等方面尚存在一些問題。

　　1.責(zé)任依據(jù)模糊、不科學(xué)

　　合理恰當(dāng)?shù)膯栘?zé)源于明晰精確的責(zé)任規(guī)定，但是目前各種安全監(jiān)管責(zé)任的規(guī)定缺乏明晰性和確定性，導(dǎo)致問責(zé)的實(shí)施具有較大的隨意性。如《食品安全法》第九十五條第一款規(guī)定：“違反本法規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府在食品安全監(jiān)督管理中未履行職責(zé)，本行政區(qū)域出現(xiàn)重大食品安全事故、造成嚴(yán)重社會(huì)影響的，依法對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記大過、降級(jí)、撤職或者開除的處分?！本蜅l文規(guī)定來看，第一，是未履行職責(zé)、出現(xiàn)重大食品安全事故、造成嚴(yán)重社會(huì)影響同時(shí)成立還是一項(xiàng)或兩項(xiàng)成立即可承擔(dān)責(zé)任，規(guī)定不清。第二，“重大”、“嚴(yán)重”等詞項(xiàng)的具體含義是什么也未明確說明，留下逃避責(zé)任的空間。第三，四種不同檔次的行政責(zé)罰，在何種情況下適用何種方式卻沒有明定，在實(shí)踐中難免出現(xiàn)“大事化小，小事化了”的現(xiàn)象。

　　2.責(zé)任邊界不清，缺乏連帶責(zé)任規(guī)定

　　清晰的責(zé)權(quán)是問責(zé)制的前提，但由于政府管理工作在時(shí)間上的連續(xù)性和工作實(shí)效的滯后性，以及管理上的條塊結(jié)構(gòu)關(guān)系，經(jīng)常難以清晰界定責(zé)權(quán)，導(dǎo)致在問責(zé)實(shí)踐中會(huì)出現(xiàn)這樣一種現(xiàn)象，即現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)為前任領(lǐng)導(dǎo)的失誤承擔(dān)責(zé)任（長期積壓的食品安全隱患難以問責(zé)），或者食品監(jiān)管部門為區(qū)域政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展沖動(dòng)導(dǎo)致的事故而承擔(dān)責(zé)任（地方保護(hù)主義和區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益淡化問責(zé)），或者部門間職責(zé)不清、權(quán)限不明而使得問責(zé)難以落實(shí)。長期以來，我國對(duì)食品實(shí)行多頭管理，一方面執(zhí)法中各部門職責(zé)交叉，都可以執(zhí)法，另一方面則出現(xiàn)模糊或真空地帶，給不法分了造成可乘之機(jī)。這樣就出現(xiàn)了我國食品安全“都管但都管不好”的局面，也為一些部門權(quán)力尋租制造了借口。食品安全的“多龍治水”、職責(zé)權(quán)限劃分不清使監(jiān)管部門之間協(xié)作不夠、綜合監(jiān)管力度較弱，一旦出現(xiàn)重大安全事故，各部門都有理由相互推諉，導(dǎo)致責(zé)任虛化。前任后任責(zé)任認(rèn)定缺乏依據(jù)、區(qū)域利益對(duì)部門監(jiān)管的干擾、分段式監(jiān)管模式的責(zé)任不清等等問題，都將使得問責(zé)難以啟動(dòng)，必將影響問責(zé)效果。

　　3.問責(zé)過程隱藏著動(dòng)能失調(diào)的因子

　　首先，問責(zé)主體權(quán)威不足。責(zé)任事故和維穩(wěn)事件中，事故或事件性質(zhì)的認(rèn)定是問責(zé)的主要依據(jù)，因此，事故或事件性質(zhì)的認(rèn)定和認(rèn)定權(quán)限的歸屬成為關(guān)鍵。在事故性質(zhì)認(rèn)定權(quán)的設(shè)定上，一般由該事故發(fā)生地的縣級(jí)以上政府甚至國務(wù)院組成調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查和認(rèn)定，以確保調(diào)查主體的中立性和調(diào)查結(jié)論的可信性。但實(shí)際操作上，各級(jí)政府一般授權(quán)安監(jiān)部門或行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)調(diào)查，部門之間的利益和職能交叉導(dǎo)致每個(gè)部門都有責(zé)任而實(shí)際上每個(gè)部門又都不承擔(dān)責(zé)任，致使調(diào)查結(jié)論“隔靴搔癢”或者相互推諉責(zé)任，問責(zé)流于形式，也更難追究政府或相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。

　　其次，在問責(zé)程序上，一般由事故調(diào)查組根據(jù)事件性質(zhì)、社會(huì)影響度提出處理意見，但事件性質(zhì)和社會(huì)影響度難以量化，缺少全國性指導(dǎo)意見；調(diào)查處理意見提出后，政府在征求相關(guān)部門意見后批復(fù)結(jié)案，這樣的過程往往導(dǎo)致處理意見被各部門意見所“和諧”，“和諧”力度不一樣，導(dǎo)致處理效果不一，使得一些被問責(zé)的官員質(zhì)疑問責(zé)效果的公正性，降低了問責(zé)的警示效果。

　　問責(zé)制作為一個(gè)多因素交叉且又互為因果的復(fù)雜系統(tǒng)，其運(yùn)行有其基本機(jī)理，這些機(jī)理如果出現(xiàn)問題，則必然會(huì)導(dǎo)致問責(zé)制功能失調(diào)，影響問責(zé)制效用的發(fā)揮，可能出現(xiàn)在壓力下的“問責(zé)過度”，也可能在無壓力或輕壓力下出現(xiàn)“問責(zé)疲軟”。

　　由于責(zé)任規(guī)定含糊而不明晰、責(zé)任邊界不清、連帶責(zé)任不明以及問責(zé)過程中存在的一些缺陷，問責(zé)中不可避免出現(xiàn)疲軟或過度現(xiàn)象。無論“問責(zé)過度”還是“問責(zé)疲軟”，都是對(duì)問責(zé)制本身的傷害。在問責(zé)微觀機(jī)理不完善前提下實(shí)施的問責(zé)，在官員群體和乃至社會(huì)群體中會(huì)出現(xiàn)一種“悲情意識(shí)”，認(rèn)為被問責(zé)者在“背黑鍋”，是“替罪羊”、“倒霉蛋”。在這種群體意識(shí)下，問責(zé)過程也難免出現(xiàn)“悲情牌”、“同情牌”，不可避免出現(xiàn)“問責(zé)疲軟”。因此，可以說問責(zé)實(shí)踐中的“疲軟”與問責(zé)制本身有著不可分割的聯(lián)系。就當(dāng)前責(zé)任制的規(guī)定來看，問責(zé)對(duì)象更多針對(duì)現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)和屬地領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)于因前任領(lǐng)導(dǎo)或上級(jí)主管部門的管理措施不當(dāng)?shù)仍驅(qū)е碌碾[患并進(jìn)而發(fā)生重大事故和事件是否追究連帶責(zé)任缺乏規(guī)定。如果責(zé)任制的規(guī)定不能有效處理好前任與現(xiàn)任、以及條塊關(guān)系，可能導(dǎo)致部分領(lǐng)導(dǎo)被問責(zé)時(shí)出現(xiàn)“倒霉”的心理認(rèn)知，這種心理在干部和群眾中存在一定的認(rèn)同，不加以注意和重視，將會(huì)影響責(zé)任制的有效推行。由于官員群體和社會(huì)中對(duì)被問責(zé)對(duì)象存在這樣一種“悲情意識(shí)”，除非被公共輿論、高層領(lǐng)導(dǎo)等因素所關(guān)注形成強(qiáng)大壓力，否則問責(zé)制難以得到有效執(zhí)行， 在“問責(zé)壓力”下進(jìn)行的責(zé)任追究，人們往往又會(huì)認(rèn)為“問責(zé)過度”了?！?b>　三、從微觀機(jī)理上完善問責(zé)制的建議

　　1.加強(qiáng)問責(zé)制的法制建設(shè)。當(dāng)前我國食品安全行政問責(zé)主要依據(jù)《食品安全法》中的問責(zé)規(guī)定、《公務(wù)員法》、《國家公務(wù)員處分條例》、《行政監(jiān)察法》、《關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》、《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，以及《衛(wèi)生部行政復(fù)議與行政應(yīng)訴管理辦法》、《食品衛(wèi)生行政處罰辦法》等規(guī)范性文件，問責(zé)的法律規(guī)定較為完善。但也不可避免會(huì)出現(xiàn)法律法規(guī)與紀(jì)律條例之間的銜接問題，黨紀(jì)處分替代法律問責(zé)的現(xiàn)象必將削弱問責(zé)效力。因此，需要整合現(xiàn)有的法律規(guī)定和紀(jì)律條例，制定一部統(tǒng)一的專門的食品安全領(lǐng)域的問責(zé)法規(guī)與條例，對(duì)食品安全領(lǐng)域問責(zé)的啟動(dòng)、運(yùn)行與懲罰標(biāo)準(zhǔn)等作出規(guī)定，通過法律手段規(guī)范與約束政府行為，明確各類機(jī)構(gòu)的責(zé)任和義務(wù)，使問責(zé)的實(shí)施有法可依。完善的問責(zé)法制能有效杜絕問責(zé)制功能失調(diào)的各種現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)問責(zé)向程序性問責(zé)、法制性問責(zé)、制度性問責(zé)的轉(zhuǎn)變。

　　2.理清食品安全監(jiān)管的責(zé)任邊界。改革現(xiàn)有食品安全監(jiān)管體制，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)食品生產(chǎn)流通、消費(fèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)的以一個(gè)部門為主體其他部門為輔助的立體問責(zé)體系。在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，要合理配置和劃分行政權(quán)力，使政府責(zé)任劃分明確化，應(yīng)明確中央與地方的責(zé)任與義務(wù)，明確中央政府職能部門和地方政府職能部門的職責(zé)范圍；明確政府部門之間和部門內(nèi)部的職責(zé)權(quán)限，在部門內(nèi)部，各崗位之間、上下級(jí)之間的權(quán)責(zé)要規(guī)范化、明確化，以責(zé)權(quán)對(duì)等為原則，本著“誰主管誰負(fù)責(zé)”、“誰負(fù)責(zé)誰承擔(dān)責(zé)任”的原則，劃清有責(zé)與無責(zé)的界限。同時(shí)，拓展問責(zé)主體，實(shí)現(xiàn)“異體問責(zé)”，強(qiáng)化人大、社會(huì)、媒體等的問責(zé)權(quán)力，將行政問責(zé)從自我糾錯(cuò)推向規(guī)范性強(qiáng)制性的外部問責(zé)。

　　3.界定責(zé)任的種類和內(nèi)容，明確界定法律責(zé)任。明確刑事責(zé)任、行政責(zé)任、民事責(zé)任、政治責(zé)任和道義責(zé)任的內(nèi)容，明確各類責(zé)任的問責(zé)事由和問責(zé)情形，對(duì)各類問責(zé)明確其問責(zé)依據(jù)，減少和避免以黨紀(jì)處分代替司法追究的現(xiàn)象。對(duì)于承擔(dān)政治責(zé)任或道義責(zé)任的，也應(yīng)適當(dāng)說明問責(zé)事由，彰顯問責(zé)的公平性。

　　4.完善問責(zé)程序。公正的問責(zé)結(jié)果源于公正的問責(zé)程序，公正合理的程序是確保問責(zé)法治化的制度保證。問責(zé)程序的建設(shè)應(yīng)包括以下內(nèi)容：第一，問責(zé)的啟動(dòng)程序，由對(duì)問責(zé)對(duì)象進(jìn)行任免或管轄權(quán)的問責(zé)主體根據(jù)問責(zé)事項(xiàng)啟動(dòng)問責(zé)。第二，問責(zé)事項(xiàng)的調(diào)查程序，問責(zé)啟動(dòng)后，問責(zé)主體或問責(zé)主體責(zé)成有關(guān)機(jī)構(gòu)，依據(jù)法定職權(quán)和程序，對(duì)問責(zé)對(duì)象的問責(zé)事項(xiàng)開展調(diào)查。第三，問責(zé)對(duì)象的處理程序，根據(jù)調(diào)查結(jié)果對(duì)問責(zé)對(duì)象決定是否問責(zé)，被問責(zé)的，告知問責(zé)方式和復(fù)核、復(fù)查申請(qǐng)權(quán)。第四，問責(zé)的回應(yīng)程序，對(duì)問責(zé)對(duì)象不服問責(zé)決定并在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提出復(fù)核復(fù)查申請(qǐng)的，問責(zé)主體應(yīng)責(zé)成原調(diào)查機(jī)關(guān)或另外指令調(diào)查機(jī)關(guān)進(jìn)行復(fù)核調(diào)查，作出決定。

　　5.嚴(yán)格責(zé)任追究，增強(qiáng)問責(zé)效力。根據(jù)責(zé)任的性質(zhì)、種類、問責(zé)事由，嚴(yán)格問責(zé)，杜絕責(zé)任追究中的隨機(jī)性、主觀性，有責(zé)必追究，絕不姑息，同時(shí)，堅(jiān)持過罰對(duì)等，也不過度追究，確保問責(zé)的公平公正效果，提高問責(zé)制的權(quán)威性和公信力；同時(shí)，要強(qiáng)化對(duì)責(zé)任追究落實(shí)程度的監(jiān)督，對(duì)于該問責(zé)而沒問責(zé)、問責(zé)力度不當(dāng)?shù)雀鞣N情形，要嚴(yán)格監(jiān)控，保證責(zé)任追究落到實(shí)處，提升問責(zé)制度實(shí)效性。

　　(作者系中央黨校政法部副教授)

　　來源：行政管理改革