建立績(jī)效問(wèn)責(zé)制之略考

王玉秀2011年05月25日11:18來(lái)源：法制日?qǐng)?bào)

　　

　　績(jī)效問(wèn)責(zé)制是在政府績(jī)效管理中,基于績(jī)效評(píng)估的結(jié)果,問(wèn)責(zé)主體依法定程序追究沒(méi)有達(dá)到基本績(jī)效目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的政府機(jī)構(gòu)及其公務(wù)人員的公共責(zé)任的制度。與傳統(tǒng)政府管理關(guān)注投入、過(guò)程和強(qiáng)調(diào)規(guī)則為本不同,績(jī)效問(wèn)責(zé)強(qiáng)調(diào)結(jié)果為本,它不僅關(guān)注政府及其公務(wù)人員的行為過(guò)程,更注重其行為的最終結(jié)果、服務(wù)質(zhì)量和公民滿意度等。

　　績(jī)效問(wèn)責(zé)制的指導(dǎo)原則

　　建立績(jī)效問(wèn)責(zé)制的核心在于解決績(jī)效結(jié)果無(wú)人負(fù)責(zé)、難以進(jìn)行有效的績(jī)效激勵(lì)和約束的問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)法“責(zé)權(quán)利效相統(tǒng)一”原則強(qiáng)調(diào),“效”是責(zé)、權(quán)、利的設(shè)置起點(diǎn)和檢驗(yàn)終點(diǎn),是構(gòu)建科學(xué)的績(jī)效問(wèn)責(zé)制的基本指導(dǎo)原則。

　　責(zé)權(quán)利效相統(tǒng)一原則的核心是主體的權(quán)(力)利、利益、義務(wù)、職責(zé)必須相一致,不應(yīng)當(dāng)有脫節(jié)、錯(cuò)位、不平衡現(xiàn)象存在。一是以效為本。效既是責(zé)權(quán)利的起點(diǎn),又是責(zé)權(quán)利的終點(diǎn),也是檢驗(yàn)責(zé)權(quán)利的設(shè)置和制衡機(jī)制是否正確得當(dāng)?shù)膶?shí)踐標(biāo)準(zhǔn)；二是權(quán)責(zé)相當(dāng),不能失衡、畸輕畸重。有責(zé)無(wú)權(quán)或者權(quán)輕責(zé)重令人難以承擔(dān)其責(zé)任,會(huì)令人畏縮不前。有權(quán)無(wú)責(zé)或權(quán)重責(zé)輕會(huì)誘發(fā)專權(quán)擅權(quán)、濫用職權(quán)等；三是責(zé)、權(quán)都必須與利相結(jié)合,否則是空中樓閣,無(wú)法作用。角色責(zé)任承擔(dān)者之利益同其所扮演的角色及其工作成效要有機(jī)地聯(lián)系、統(tǒng)一起來(lái)。權(quán)責(zé)重,成效顯著,利就大；反之則悖。責(zé)權(quán)利效相統(tǒng)一原則,關(guān)鍵是要做到令角色扮演者的切身利益同其權(quán)責(zé)效之關(guān)系明晰,獎(jiǎng)罰分明。

　　在政府績(jī)效管理中,對(duì)政府及公務(wù)人員,如果沒(méi)有責(zé)權(quán)利效一致之績(jī)效角色責(zé)任定位、適當(dāng)?shù)臋?quán)益配置和制約,就難以使其真正地對(duì)績(jī)效負(fù)責(zé)。為此,要以責(zé)權(quán)利效相統(tǒng)一原則為指導(dǎo),建立科學(xué)的績(jī)效問(wèn)責(zé)制度。

　　績(jī)效問(wèn)責(zé)制的制度結(jié)構(gòu)

　　績(jī)效問(wèn)責(zé)制是問(wèn)責(zé)制之一。關(guān)于“問(wèn)責(zé)制”的制度結(jié)構(gòu),史際春教授認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)是由角色擔(dān)當(dāng)、說(shuō)明回應(yīng)和違法責(zé)任組成的“三段式”的系統(tǒng)構(gòu)成。筆者認(rèn)為這“三段式”的系統(tǒng)構(gòu)成體現(xiàn)了問(wèn)責(zé)制結(jié)構(gòu)的完整內(nèi)涵,相應(yīng)地績(jī)效問(wèn)責(zé)制之制度結(jié)構(gòu)是由績(jī)效角色責(zé)任、說(shuō)明回應(yīng)責(zé)任以及激勵(lì)和約束機(jī)制組成的系統(tǒng)構(gòu)成。

　　第一,績(jī)效角色責(zé)任?？?jī)效角色就是政府部門(mén)及其公務(wù)人員所承擔(dān)的公共性、社會(huì)性角色,通常表現(xiàn)為具體的績(jī)效目標(biāo)。績(jī)效目標(biāo)是指政府及其各部門(mén)適應(yīng)所處環(huán)境的需要,依據(jù)共同的價(jià)值觀念,根據(jù)國(guó)家或政府部門(mén)所賦予的使命和服務(wù),經(jīng)由構(gòu)成人員的共同參與以及朝一致方向努力所追求的各種成就和最后結(jié)果。為保證績(jī)效目標(biāo)的清晰性和確定性,這種績(jī)效目標(biāo)通常用經(jīng)濟(jì)、效率、效益、質(zhì)量、回應(yīng)性、責(zé)任性等方面的指標(biāo)來(lái)表述。

　　第二,績(jī)效說(shuō)明回應(yīng)責(zé)任。在政府績(jī)效管理制度中,績(jī)效問(wèn)責(zé)制涉及三種不同性質(zhì)的法律關(guān)系和法律規(guī)范:政府對(duì)公眾的公共受托責(zé)任關(guān)系、政府與其內(nèi)部機(jī)構(gòu)的委托代理即組織關(guān)系以及政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部層級(jí)組織管理關(guān)系。在政府對(duì)公眾的責(zé)任關(guān)系中,政府有對(duì)其績(jī)效說(shuō)明回應(yīng)的義務(wù),要履行績(jī)效報(bào)告和績(jī)效信息公開(kāi)的責(zé)任,以便于公眾及時(shí)獲取政府部門(mén)的績(jī)效信息。在政府與其內(nèi)部機(jī)構(gòu)的委托代理關(guān)系中,政府機(jī)構(gòu)要向其委托機(jī)構(gòu)作績(jī)效報(bào)告,報(bào)告履行職責(zé)之績(jī)效情況,并對(duì)委托機(jī)構(gòu)之問(wèn)責(zé)進(jìn)行回應(yīng)。在政府內(nèi)部組織層級(jí)管理關(guān)系中,官員及公務(wù)員有就其角色責(zé)任說(shuō)明回應(yīng)之義務(wù)。

　　第三,績(jī)效激勵(lì)和約束機(jī)制。績(jī)效問(wèn)責(zé)制將物質(zhì)利益引入責(zé)任形式之中,以一套全新的獎(jiǎng)優(yōu)罰劣機(jī)制,使政府及其公務(wù)人員產(chǎn)生持續(xù)改進(jìn)績(jī)效的長(zhǎng)久的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。一方面,建立績(jī)效激勵(lì)機(jī)制,如允許預(yù)算部門(mén)將節(jié)約下來(lái)的資金留作本單位利潤(rùn)等。此外還有績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)、精神補(bǔ)償、資金增益分享、績(jī)效工資、效率紅利等；另一方面,以問(wèn)責(zé)作為約束,使績(jī)效成為政府及其公務(wù)人員應(yīng)該達(dá)到的基本要求,否則就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這種責(zé)任機(jī)制更多地體現(xiàn)為獎(jiǎng)懲機(jī)制的統(tǒng)一。

　　績(jī)效問(wèn)責(zé)制的責(zé)任形式

　　在績(jī)效問(wèn)責(zé)制所涉及的政府與公眾、政府與其內(nèi)部機(jī)構(gòu)和政府內(nèi)部層級(jí)組織管理三種法律關(guān)系中,其責(zé)任主體主要有兩種:政府機(jī)構(gòu)和公務(wù)員。對(duì)這兩種主體而言,分別有不同的責(zé)任形式。

　　第一,政府及其組成部門(mén)的績(jī)效責(zé)任。其績(jī)效責(zé)任形式主要有以下幾種:一、績(jī)效報(bào)告。政府及其組成部門(mén)每年要就其公共支出及其履行職責(zé)的績(jī)效情況向公眾和撥款部門(mén)報(bào)告；二、改進(jìn)公共支出績(jī)效。如果未履行好既定的角色責(zé)任、未實(shí)現(xiàn)既定的績(jī)效目標(biāo),政府及其組成部門(mén)則要認(rèn)真查找不足,分析原因,并調(diào)整工作思路和舉措,以改進(jìn)績(jī)效,實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)；三、增減預(yù)算支出資金。政府及其組成部門(mén)的績(jī)效責(zé)任最終要落到增減預(yù)算資金上。要建立績(jī)效預(yù)算制度,按績(jī)效而不是按投入撥款,將政府及其組成部門(mén)的績(jī)效與其預(yù)算撥款掛鉤。政府及其組成部門(mén)如績(jī)效不佳,或者未能履行好績(jī)效報(bào)告及績(jī)效改進(jìn)義務(wù)等,將最終影響到機(jī)構(gòu)的預(yù)算撥款。對(duì)于績(jī)效不佳的部門(mén)或項(xiàng)目,則在人民代表大會(huì)中予以公布,減少直至取消其預(yù)算；對(duì)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)好的部門(mén)給予獎(jiǎng)勵(lì)。

　　第二,官員及公務(wù)員的績(jī)效責(zé)任。其績(jī)效責(zé)任形式主要體現(xiàn)在以下制度中:與績(jī)效相統(tǒng)一的職務(wù)任免、升降制度。職務(wù)任免、升降對(duì)官員和公務(wù)員個(gè)人的工作環(huán)境、薪資、獎(jiǎng)金、社會(huì)地位等都會(huì)產(chǎn)生影響,因此,將官員及公務(wù)員績(jī)效與其職務(wù)變動(dòng)相統(tǒng)一,是一種相當(dāng)有力的約束與激勵(lì)機(jī)制；績(jī)效薪酬制度,傳統(tǒng)公務(wù)員制度實(shí)行等級(jí)工資制,同級(jí)同酬,缺乏功績(jī)、效益觀念,無(wú)法起到激勵(lì)作用。而功績(jī)主義則認(rèn)為,公務(wù)員應(yīng)根據(jù)他們的業(yè)績(jī)表現(xiàn)來(lái)獲得薪水,業(yè)績(jī)好的公務(wù)員理應(yīng)得到更高的報(bào)酬,而不應(yīng)該受級(jí)別限制。因此,根據(jù)績(jī)效結(jié)果確定公務(wù)員的薪酬獎(jiǎng)金,成為最常見(jiàn)的獎(jiǎng)懲方式。