自1999年我國步入人口老齡化社會以來，老齡化快速發(fā)展且呈現(xiàn)高齡化、空巢化趨勢，需要照料的失能、半失能老人數(shù)量劇增。當前我國失能和半失能老年人約有3300萬，他們普遍生活不能自理，不同程度地需要專門的生活照料、康復護理、緊急救援等護理照料服務。然而當前我國城鄉(xiāng)空巢家庭超過50%，部分大中城市達到70%，農(nóng)村留守老人約有4000萬，城鄉(xiāng)家庭養(yǎng)老條件明顯不足，且康復護理、緊急救援等這些專業(yè)性較強的服務通常只能由專業(yè)的養(yǎng)老機構來提供。隨著社會老齡化程度的提高，養(yǎng)老機構在社會化養(yǎng)老體系中的支撐作用日益凸顯?！笆濉币?guī)劃綱要和《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011—2015年）》的發(fā)布，進一步明確了我國養(yǎng)老機構的發(fā)展方向，為我國社會化養(yǎng)老服務體系的建設奠定了更加堅實的政策基礎。

　　養(yǎng)老機構服務與社會需求錯位

　　與國際經(jīng)驗、我國政府的規(guī)劃及廣大民眾的現(xiàn)實需求相比，當前我國養(yǎng)老機構的發(fā)展還存在一些突出問題。

　　一是養(yǎng)老機構的總量嚴重不足。按照國際平均標準，每千名老人占有養(yǎng)老床位數(shù)為50張，日本、德國等養(yǎng)老服務比較發(fā)達的國家每千名老人占有養(yǎng)老床位數(shù)達到70張。而當前我國每千名老人實際擁有養(yǎng)老床位數(shù)約17.7張，擁有率僅為1.77%。這一比例不僅低于國際平均標準，甚至也低于巴西等發(fā)展中國家2%—3%的水平，離我國“十二五”規(guī)劃綱要提出的每千名老人占有養(yǎng)老床位數(shù)達到30張的目標仍存在一定差距。

　　二是養(yǎng)老機構提供的服務和社會的養(yǎng)老需求錯位。我國現(xiàn)有的大部分養(yǎng)老機構由于政策環(huán)境、自身能力等原因，往往只接收有生活自理能力的老人，對最急需養(yǎng)老機構提供服務的失能老人反而拒之門外。這一現(xiàn)象違背了我國社會化養(yǎng)老體系的發(fā)展目標。

　　三是合理規(guī)劃和資源整合力度不夠，養(yǎng)老機構對居家和社區(qū)養(yǎng)老的支撐作用難以實現(xiàn)。當前，我國的養(yǎng)老機構為失能、半失能的老年人提供生活照料、康復護理、緊急救援等專門服務的水平總體上較低，且與家庭和社區(qū)也缺乏聯(lián)動、合作的有效機制，普遍難以對社區(qū)和居家養(yǎng)老提供專業(yè)、有力的支持。

　　投入結構不合理致養(yǎng)老服務體系建設滯后

　　上述問題的存在，一方面是因為我國老齡化規(guī)模大且發(fā)展速度快，客觀上對全社會帶來了巨大的養(yǎng)老壓力；另一方面則是更深層次的政策、市場和社會方面的原因。

　　其一，在政策層面，政府在建立養(yǎng)老機構上投入總量不足，投入結構不合理。新中國成立以來，我國公辦養(yǎng)老機構的定位以“救濟補缺”為主，收養(yǎng)對象以“三無”和“五?！崩先藶橹鳎辉诜諆热萆?，則是“以集中供養(yǎng)為主”；所需經(jīng)費由政府財政撥付，但投入非常有限。而社會力量在養(yǎng)老領域的作用長期被邊緣化，得不到政府支持，發(fā)展相對緩慢，養(yǎng)老服務體系建設嚴重滯后。另外，投入結構不合理，有限的公共資源沒有得到有效配置。長期以來，公辦養(yǎng)老機構由政府“直屬、直管、直辦”，缺乏競爭意識，管理效率低下，服務水平偏低。而一些民辦養(yǎng)老機構雖然具有靈活高效、競爭意識強等特點，但無論在資金、政策還是管理上，都缺乏相應支持。

　　其二，在市場層面，行業(yè)規(guī)范和標準不健全，市場監(jiān)管薄弱，專業(yè)人才缺乏。首先，在老人身體狀況評估、養(yǎng)老護理工作和養(yǎng)老院管理等方面的標準和規(guī)范不完善，難以切實保證養(yǎng)老機構的服務質量以及老人的權益，也給養(yǎng)老機構自身的經(jīng)營帶來了困難和風險。其次，目前我國養(yǎng)老機構領域的管理政策、監(jiān)管力量仍較薄弱，行業(yè)自律缺乏。不少受利益驅動的私人營利機構涌入養(yǎng)老市場，加劇了市場秩序的混亂。而對于一些管理比較規(guī)范、服務水平較高的民辦非營利性養(yǎng)老機構，政府給予的支持力度還有待提高。最后，我國目前的養(yǎng)老護理員缺口達1000萬人左右，而且現(xiàn)有的護理員隊伍大多未經(jīng)過專業(yè)的培訓和考核，全國范圍內通過國家養(yǎng)老護理員資格認證的僅1萬多人。

　　其三，在社會層面，全社會對待老齡化和養(yǎng)老事業(yè)的態(tài)度和觀念需要進一步提高。由于我國面臨著“未富先老”、高齡化、空巢化、社會保障制度滯后等一系列特殊困難，傳統(tǒng)“養(yǎng)兒防老” 的家庭養(yǎng)老方式已不能完全適應現(xiàn)階段的養(yǎng)老需要。這一現(xiàn)狀急需社會各界盡快明確目標、達成共識，共同努力，真正建立起“以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐的社會化養(yǎng)老服務體系”。

　　重點扶持和引導民辦福利養(yǎng)老機構建設

　　解決我國養(yǎng)老機構現(xiàn)存的問題，可從以下幾方面著手。

　　第一，有關部門應借鑒國際先進經(jīng)驗，立足國情，進一步改進管理理念，建立健全相關政策法規(guī)，加大對養(yǎng)老事業(yè)的公共財政投入，優(yōu)化投入結構，提高管理水平，營造良好的市場環(huán)境。具體包括：1.采取有效措施，突出強調和保障養(yǎng)老機構的專業(yè)化和社會福利性。政府應通過“公建民營”、“公辦民營”、“民辦公助”等多種形式加大對養(yǎng)護型的福利性養(yǎng)老機構的建設和支持力度，同時把大力扶持和重點引導專業(yè)化水平較高的民辦非營利組織作為今后工作的重點。在養(yǎng)老院的規(guī)劃布局上，應注意建設覆蓋城鄉(xiāng)的專業(yè)化、福利性、中小型的養(yǎng)老機構，以更好地發(fā)揮對居家和社區(qū)養(yǎng)老的支撐作用。2.進一步完善和規(guī)范我國養(yǎng)老行業(yè)市場。盡快制定和實施符合我國國情的老人身體狀況分級評估制度，以及相應的服務和收費標準。同時完善和規(guī)范我國社會養(yǎng)老福利機構的硬件設施、服務、管理、服務人員隊伍等行業(yè)標準，建立相應的評級制度。建立健全興辦養(yǎng)老機構的各項審查批準制度和定期評估制度，并整合多方社會力量，加大監(jiān)管工作力度。3.加大養(yǎng)老行業(yè)人才培養(yǎng)力度，加強職業(yè)化建設。增加相應的教育投入，完善教育體系，大力培養(yǎng)專業(yè)的養(yǎng)老機構管理人員和養(yǎng)老護理員等專業(yè)人才隊伍?？山梃b德國、日本等國的先進經(jīng)驗，提供相應的助學金、獎學金和實習機會等，并進一步完善養(yǎng)老行業(yè)從業(yè)人員的帶薪休假、在職進修培訓和職務晉升體系。4.大力培育養(yǎng)老機構行業(yè)協(xié)會等中介組織。引導和鼓勵相關行業(yè)協(xié)會、志愿者隊伍等社會力量的成長，并鼓勵相關的融資、咨詢、評估、仲裁等社會中介組織的發(fā)展。在養(yǎng)老機構服務標準的制定、服務質量評估與監(jiān)督、行業(yè)組織和自律等方面，采取政府購買服務等方式，積極發(fā)揮相關的行業(yè)協(xié)會等非營利組織的作用，逐步形成政府、企業(yè)和第三部門之間既相互合作，又相互制衡的關系。

　　第二，各類養(yǎng)老機構應加強自身建設，不斷提高管理水平、服務質量及與政府部門溝通能力、與非營利組織合作能力、市場營銷能力等。同時，加強行業(yè)聯(lián)合和行業(yè)自律，共同營造相互取長補短、公平競爭、信息暢通、良性發(fā)展的市場環(huán)境。

　　第三，老齡化是一個社會問題，應引起全社會的高度關注，共同營造“尊老、知老、助老、養(yǎng)老”的良好社會氛圍。特別是老人及家屬也應積極學習相應的政策法規(guī)和養(yǎng)老知識，以提高自護能力并能理性選擇養(yǎng)老服務。

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