強(qiáng)制高保障不現(xiàn)實

封進(jìn)2011年12月28日10:10來源：中國社會科學(xué)報

　　據(jù)國務(wù)院公布的《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，從2011年到2015年，我國60歲以上老年人將由1.78億增加到2.21億，平均每年增加860萬，到2030年全國老年人口規(guī)模將會翻一番。在城市化和工業(yè)化進(jìn)程中，家庭規(guī)模逐漸縮小，需要較為完善的社會保障制度。中國的老齡化發(fā)生在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較低的階段，經(jīng)濟(jì)增長在很大程度上仍然依賴于較低的勞動力成本，在全球化時代，需要權(quán)衡社會保障水平和國際競爭力之間的矛盾。當(dāng)下希臘等歐洲國家的債務(wù)危機(jī)暴露出高福利導(dǎo)致的國家財政的脆弱性；法國、英國等國頻發(fā)社會騷亂，其背后的推手之一也是經(jīng)濟(jì)衰退和老齡化趨勢下沉重的養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)。這警示我國有必要從新的視角，審視我國社會保障制度建設(shè)。

　　低水平、廣覆蓋是原則

　　學(xué)術(shù)界長期關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對社會保障制度的起源和發(fā)展的影響，發(fā)現(xiàn)收入水平、老齡化程度和收入差距是最重要的幾項因素。最近十多年來，社會保障水平對國際競爭力和經(jīng)濟(jì)增長的影響被逐漸認(rèn)識。在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，為了促進(jìn)出口、吸引資本，政府傾向于一個較低水平的社會福利政策，從而維持較低的勞動力成本。這一效應(yīng)被稱為效率假說，主要在發(fā)展中國家得到驗證。有研究分析了53個不發(fā)達(dá)國家的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)自1970年代以來，在貿(mào)易和資本流動增加的同時，政府福利支出水平（政府福利支出/GDP）走勢平緩且趨于下降。

　　另外，當(dāng)產(chǎn)品附加值主要來源于勞動者的創(chuàng)新而非低成本勞動力時，來自勞動者方面的需求也會對政策產(chǎn)生壓力。經(jīng)濟(jì)越開放，勞動力市場波動越大。勞動力面臨的不確定性增加，對社會保障的需求增加，政府在社會福利方面的支出就可能隨著全球化程度提高而增加，這一效應(yīng)被稱為補(bǔ)償假說。在高收入國家中，補(bǔ)償假說的效應(yīng)超過效率假說的效應(yīng)，有研究發(fā)現(xiàn)，全球化條件下一些國家的福利水平并沒有削弱，與它們在全球分工中處于較高端的地位相關(guān)。

　　就中國的情況看，經(jīng)濟(jì)全球化對社會保障水平的影響也已顯著，我們的研究發(fā)現(xiàn)，全球化程度越高的地區(qū)，越傾向于較低的社會保障水平。改革開放以來，我國采取了以社會保險為核心的社會保障體系，主要覆蓋城鎮(zhèn)職工，由國務(wù)院頒布統(tǒng)一的基本框架，但地方政府在養(yǎng)老金計算方法和指數(shù)化以及監(jiān)管程度等方面仍然有較大的操作空間。我們采用30個省市2000—2007年數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)對外貿(mào)易規(guī)模（外貿(mào)總額/GDP）會對社會保險水平有負(fù)向影響，尤其是對養(yǎng)老保險影響更為明顯。東部地區(qū)由于外貿(mào)規(guī)模較大，其養(yǎng)老保險水平在其他條件相同情況下會比全國平均水平低12%，比中西部地區(qū)低50%。

　　上述分析的政策含義在于，盡管社會保障水平需要隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口老齡化加深而逐步提高，但作為一個同時處于經(jīng)濟(jì)起飛和快速老齡化階段的國家，保持經(jīng)濟(jì)增長、提高勞動生產(chǎn)率是應(yīng)對老齡化的根本出路。未來較長時間內(nèi)，我國經(jīng)濟(jì)增長很大程度還要依賴低成本勞動力，因而需要謹(jǐn)慎控制社保水平。強(qiáng)制性推行較高的社會保障不夠現(xiàn)實，企業(yè)、地方政府都將缺乏參與激勵，執(zhí)行成本也會較高。歐洲國家的實踐一再表明，社保支出具有很強(qiáng)的剛性，一旦經(jīng)濟(jì)減速，居高難下的福利將帶來沉重的社會負(fù)擔(dān)。因此，綜合考慮經(jīng)濟(jì)增長潛力和老齡化趨勢，堅持低水平、廣覆蓋是我國社會保障制度應(yīng)該堅持的原則。在我國，降低公共養(yǎng)老金支出水平、進(jìn)而降低繳費(fèi)水平仍有較大的空間。首先，我國的退休年齡比多數(shù)國家要早五年，女性甚至要早十年，可通過延長退休年齡的方式逐步降低支出水平。其次，城鎮(zhèn)就業(yè)人口中約40%尚未被覆蓋，主要是非正規(guī)就業(yè)者、農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力及低收入群體，在擴(kuò)大覆蓋面時，可以考慮設(shè)置一個較低水平的支柱。

　　降低水平才能實現(xiàn)廣覆蓋

　　在城市化進(jìn)程中，將養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等社會保障覆蓋到社會各階層是社會公平的基本要求，然而在我國二元化的社會經(jīng)濟(jì)背景下，還需要考慮不同個體對社會保障的需求。1990年代初，原依托于企業(yè)的勞動保險過渡到按地區(qū)統(tǒng)籌的社會保險，覆蓋面也從國有企業(yè)逐步向其他類型企業(yè)擴(kuò)展。這一時期參保職工人數(shù)增長迅速，1992年參保人數(shù)較1990年初增長了近50%。然而在隨后的十多年中，社會保險覆蓋面的增長十分緩慢，到2010年，參加養(yǎng)老保險的職工占城市就業(yè)人數(shù)仍不到60%。覆蓋面難以持續(xù)擴(kuò)大，并不單單是企業(yè)的問題，制度安排上存在的缺陷使得很多個人事實上也不愿意加入。

　　政府主辦養(yǎng)老保險有獨(dú)特的優(yōu)勢，通常的現(xiàn)收現(xiàn)付制采用當(dāng)期工作人口贍養(yǎng)當(dāng)期退休人口的方式，通過政府擔(dān)保在代際間持續(xù)，讓老年一代直接分享經(jīng)濟(jì)增長的成果，并在不同個體間分擔(dān)長壽風(fēng)險。但這種安排是否能增加低收入群體的福利還依賴于一些基本條件，其一要能滿足其當(dāng)前的消費(fèi)。養(yǎng)老保險很大程度上是個人收入在時間上的重新配置，如果繳費(fèi)率較高，則將影響到當(dāng)前迫切需要的一些基本開支，反而降低其福利。中國的繳費(fèi)率比世界大多數(shù)國家都高，養(yǎng)老保險中，企業(yè)繳費(fèi)率為20%，員工繳費(fèi)率為8%，最低按社會平均工資的60%繳費(fèi)，這讓許多想?yún)⒓由绫５娜送鴧s步。其二要能保證收益的可獲得性。低收入群體如農(nóng)民工，有很強(qiáng)的流動性，在一個城市參加了社會保障，遷移到另一個城市若不能續(xù)繳，那么必然就要中途退保，養(yǎng)老保險就退化為定期儲蓄，而且如果退保只能退出一部分保費(fèi)，養(yǎng)老保險則變成一種稅賦負(fù)擔(dān)。

　　有鑒于此，需要降低社會保障水平并在地區(qū)間達(dá)成一致，才可實現(xiàn)廣覆蓋。倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院的尼古拉斯·巴教授建議中國發(fā)展國民養(yǎng)老保險，采用非繳費(fèi)型制度，由中央財政提供，規(guī)定領(lǐng)取年齡及收入水平，定位于消除老年貧困。事實上，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險已經(jīng)逐步推行，其中有較多的政府補(bǔ)貼，繳費(fèi)水平大大低于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，相應(yīng)地，養(yǎng)老金水平也較低。第一步可將這兩類養(yǎng)老保險一體化，形成由國家財政提供的較低水平的國民養(yǎng)老金，主要提供給城鄉(xiāng)居民、非正規(guī)就業(yè)者及低收入者。與此同時，繳費(fèi)型養(yǎng)老保險主要覆蓋正規(guī)部門的職工，并通過延長退休年齡等方法，逐步降低繳費(fèi)型養(yǎng)老保險待遇及費(fèi)率，最終實現(xiàn)全民統(tǒng)一的國民養(yǎng)老保險。國民養(yǎng)老金的具體參數(shù)，如領(lǐng)取年齡、養(yǎng)老待遇等可根據(jù)基本生活需求、財政支付能力等進(jìn)行測試。從發(fā)展中國家及中等收入國家的實踐看，最低領(lǐng)取年齡一般為65歲，總的支付水平控制在GDP的一定比例如1%。

　　如何提高收益率尚待研究

　　老齡化對財政的壓力日趨增加，各國積極借助于金融市場提升社保體系的支付能力。美國、日本、挪威、加拿大等國通過建立主權(quán)養(yǎng)老基金以應(yīng)對未來公共財務(wù)風(fēng)險，眾多國家如美國、英國、澳大利亞、荷蘭等，早就設(shè)立了企業(yè)年金制度，作為公共養(yǎng)老金的補(bǔ)充。多年來，這些基金利用各國金融市場，取得良好的投資收益，例如挪威的主權(quán)基金自1996年以來年均實際收益率為4.75%，美國401k計劃的投資回報率平均超過6%。

　　我國社會保障資金主要靠繳費(fèi)和財政轉(zhuǎn)移支付，金融市場發(fā)揮的作用十分有限。截至2009年，基本養(yǎng)老基金名義收益率不到2%，同期CPI為2.2%。全國社保基金（NSSF）的投資收益則要高得多，截至2010年底，其管理規(guī)模為8500億元，累計投資收益額達(dá)到2772.60億元，年均投資收益率9.17%。二者的差異主要源自投資渠道不同，出于安全性考慮，基本養(yǎng)老保險基金僅僅限于購買理財專戶和國債，而NSSF的投資比例為銀行存款和國債投資的比例不得低于50％，其中，銀行存款的比例不得低于10％，企業(yè)債、金融債投資的比例不得高于10％，證券投資基金、股票投資的比例不得高于40％。隨著個人賬戶不斷做實，如何在保證資金安全性的前提下提高養(yǎng)老基金的投資收益率，是一個尚待深入研究的課題。

　　國際經(jīng)驗表明，養(yǎng)老基金管理的關(guān)鍵在于建立一個完善的治理結(jié)構(gòu)，集中管理抑或分散管理并非核心問題。一般認(rèn)為，政府集中管理成本較低，但容易產(chǎn)生腐敗。由非政府機(jī)構(gòu)管理，可通過競爭提高效率，然而管理費(fèi)用較高。從各國實踐看，日本、新加坡采用政府集中管理模式，但效果截然不同。美國的團(tuán)體年金和個人401k賬戶由保險公司和銀行管理，管理費(fèi)屬全球最低之列。但智利養(yǎng)老基金管理公司的管理費(fèi)在2004年約為養(yǎng)老金繳費(fèi)的12%—13%。其中的關(guān)鍵在于是否能夠形成公正透明的審計程序、治理結(jié)構(gòu)、風(fēng)險管理體系以及合理的激勵機(jī)制。

　　此外，需要放松對投資組合的限制。這方面各國有豐富的經(jīng)驗可資借鑒，在較為成熟的市場上，長期來看，股市的風(fēng)險較低，例如從美國股市建立起，以35年為周期的股市年回報率為6.4%，在最差的1921年之前的35年，年均回報率也有2.7%。國際貨幣基金組織的經(jīng)濟(jì)學(xué)家指出，現(xiàn)階段中國金融市場不夠成熟，可考慮優(yōu)先投資于境外市場。當(dāng)前社?；鹁惩馔顿Y僅占總資產(chǎn)的7%，個人賬戶尚不能在境外投資，今后放開對國外投資限制，借助全球資本市場和金融人才提高養(yǎng)老基金回報率是值得嘗試的戰(zhàn)略。

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