農(nóng)村低保政策的協(xié)同與銜接

李海金 賀青梅2011年11月29日08:43來源：中國社會科學報

　　2007年國務院發(fā)布《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》提出，農(nóng)村低保制度“要與扶貧開發(fā)、促進就業(yè)以及其他農(nóng)村社會保障政策、生活性補助措施相銜接”。鑒于此，我們要關(guān)注農(nóng)村低保制度與其他社會政策的協(xié)同問題，以提高其運轉(zhuǎn)績效，提升農(nóng)村社會政策的系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性。從農(nóng)村低保制度的政策文本和實際運行來看，它主要與扶貧開發(fā)政策、農(nóng)村五保制度、農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度和教育制度存在較強的制度關(guān)聯(lián)。根據(jù)筆者的實地調(diào)研和文獻分析，由于這些政策和制度的出臺時間、目標群體、實施范圍、執(zhí)行力度、功能定位各不相同，它們在實際運行中顯現(xiàn)出諸多協(xié)同難題。

　　提高貧困人口自我發(fā)展能力

　　農(nóng)村低保制度和農(nóng)村扶貧開發(fā)政策是當前解決農(nóng)村貧困問題的兩項重要政策。兩項政策在人群定位和功能定位等方面存在著一定程度的差異，農(nóng)村低保維持基本生活，重點針對沒有勞動力或者主要勞動力喪失勞動能力，以及居住在自然條件惡劣地區(qū)的貧困家庭；扶貧開發(fā)促進發(fā)展，重點針對有勞動能力、能夠接受市場扶持并通過自己勞動脫貧致富的家庭。前者指向絕對貧困，后者指向相對貧困；前者帶有明顯的救助特性，后者則關(guān)注能力提升。在理論狀態(tài)上，兩者應該可以達致較好的有機銜接與良性互動狀態(tài)。

　　不過，這需要一個很重要的中介機制和聯(lián)結(jié)條件，就是絕對貧困人口在通過農(nóng)村低保制度解決了基本生活問題，并初步獲得發(fā)展能力之時，開發(fā)式扶貧政策能否及時跟進，以及農(nóng)村低保制度無法解決的貧困人口能否進入開發(fā)式扶貧政策體系之中。具體而言，雖然農(nóng)村低?？梢允关毨丝诘幕旧畹玫奖Ｕ希切┯袆趧幽芰Φ呢毨丝?，也不應當滿足于長期享受低保。國家有責任通過開發(fā)式扶貧幫助他們發(fā)展經(jīng)濟能力、增加收入，過上更好的生活；由于當前農(nóng)村低保標準低、覆蓋面窄，在農(nóng)村絕對貧困人口之外還有大量剛剛越過溫飽線、基礎很不牢固的低收入人口，他們無法被納入農(nóng)村低保范圍，開發(fā)式扶貧必須彌補這一制度空缺。

　　同時，當前農(nóng)村貧困人口日益顯現(xiàn)出分布分散化、致貧原因多樣化、絕對貧困人口邊緣化等新特征，開發(fā)式扶貧也面臨著戰(zhàn)略和方式上的調(diào)整，其基本導向是從以區(qū)域為主轉(zhuǎn)向以人員為主，并進一步細化到對生存性貧困人口與發(fā)展性貧困人口實行不同的政策。十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》對這兩類群體分別提出“重點提高農(nóng)村貧困人口自我發(fā)展能力”和“對沒有勞動力或勞動能力喪失的貧困人口實行社會救助”的差異性政策。在農(nóng)村低保制度在全國范圍全面展開的新背景下，對農(nóng)村低保制度和扶貧開發(fā)政策作出適當劃分并實現(xiàn)有效銜接勢在必行。

　　低保對象甄別要注意新致貧因素

　　在農(nóng)村社會救助體系中，貫徹執(zhí)行期最長的就是農(nóng)村五保制度。該制度建立于1950年代，后來逐步規(guī)范化，1994年國務院出臺了《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，對保障范圍和要求作出了詳細規(guī)定。然而，該項制度保障對象過于狹窄，只限定為“鰥寡孤獨”。農(nóng)村低保制度建立后，農(nóng)村社會保障范圍和對象大大擴充，不過又出現(xiàn)了兩項制度之間的銜接問題。按照農(nóng)村低保制度的對象識別機制，農(nóng)村五保戶是最主要的生活困難群體，應該被納入其中。但在不少地方，由于五保待遇高于農(nóng)村低保待遇，五保戶都沒有被列入農(nóng)村低保對象。從長遠角度考慮，隨著經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村低保標準的提高，兩種制度分開運行的實際意義不大，而且這也會分散農(nóng)村救助資源、增加管理成本，降低農(nóng)村社會保障制度的綜合運行績效和整合能力。因此，在農(nóng)村低保戶識別中對五保戶進行關(guān)照是農(nóng)村低保制度執(zhí)行中的應有之義。

　　在當前的農(nóng)村貧困領(lǐng)域，有兩個現(xiàn)象應高度重視：一是因病致貧、因病返貧；二是因?qū)W致貧、因?qū)W返貧。根據(jù)2003年第三次國家衛(wèi)生服務調(diào)查結(jié)果，因疾病導致貧困的比重在所有致貧原因中上升幅度最大，從1998年的21.6%上升到2003年的33.4%，5年中上升了11.8%。盡管2009年2月公布的第四次國家衛(wèi)生服務調(diào)查結(jié)果表明，“因病致貧、因病返貧”的現(xiàn)象有一定程度緩解，但從總體上看，疾病仍然是困擾農(nóng)民基本生活的主要因素。另外，由于近年農(nóng)民子女入學年限不斷拉長、層次不斷提升以及教育收費標準的提高，農(nóng)民家庭教育費用的支出日漸高漲，因子女教育費用支出而陷入貧困或返貧的現(xiàn)象日益突出。而且，教育不僅是農(nóng)民當前致貧和返貧的風險，更是貧困代際傳遞的一個重要因素。

　　而在目前農(nóng)村低保制度的對象甄別和標準確定中，家庭收入很難將醫(yī)療和教育因素納入其中，其目標定位也主要在于解決基本生活問題。現(xiàn)有的農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度很大程度上還難以從根本上滿足農(nóng)民的醫(yī)療需求，教育體系上的救助措施也比較有限。因此，如何實現(xiàn)農(nóng)村低保制度與新農(nóng)合、教育制度之間的銜接就成為一大難題。

　　總而言之，由于各項農(nóng)村社會政策的目標與績效的復雜性、多樣性和差異性，它們之間可能會出現(xiàn)不一致甚至相互抵牾的狀況，這就導致政策難以發(fā)揮應有的效應；抑或由于某項政策在設計之初沒有充分考慮與其他政策的有效銜接和良性互動，從而不利于激發(fā)各項政策的最大績效。在農(nóng)村社會政策的制定與實施過程中，應兼顧戰(zhàn)略考量與策略選擇，注重社會政策體系的銜接與聯(lián)動，著力構(gòu)建一套包容性強、具備可持續(xù)性的農(nóng)村社會政策體系，這既可有效地避免政策之間的重合問題，又能提高政策運行的效率和效度。

　?。ū疚南到逃咳宋纳缈浦攸c研究基地重大項目“貧困農(nóng)民的代際更替與脫貧機制研究”（10JJDZONGHE023）階段性成果）

　　（作者單位：華中師范大學社會學院，管理學院）