促進(jìn)城市化：未來中國住房改革重點(diǎn)

陳杰2011年11月10日10:49來源：中國社會科學(xué)報(bào)

　　雖然2010年初以來，中央提出了2015年保障房要覆蓋到20%人口的中期戰(zhàn)略目標(biāo)，但中國住房政策體系的發(fā)展方向尚未明朗。就在2011年10月27日舉行的全國人大常委會保障房專題詢問會上，眾多委員紛紛指出，2008年以來以住房保障為代表的住房政策，零敲碎打，缺乏總體思路和頂層設(shè)計(jì)，讓市場和社會都深感迷茫。如果不從住房模式的戰(zhàn)略全局出發(fā)，只簡單地規(guī)定一個(gè)住房供應(yīng)體系中保障房的建設(shè)目標(biāo)與覆蓋比例，無法從根本上解決當(dāng)前中國住房制度中的尖銳矛盾，而只可能把一部分人承受的住房可支付壓力轉(zhuǎn)移到另一部分人身上。

　　走出住房模式選擇誤區(qū)

　　關(guān)于中國住房模式未來發(fā)展的方向，比較多提到的是要學(xué)習(xí)新加坡模式，也有不少人提到了香港模式。然而，新加坡住房模式的核心是住房供應(yīng)的政府計(jì)劃型主導(dǎo)，這種模式很難照搬到別的地方。而香港模式可能對中國內(nèi)地城市更具現(xiàn)實(shí)借鑒意義。但香港模式同樣也存在諸多問題。

　　從長遠(yuǎn)來看，德國模式更值得中國學(xué)習(xí)和借鑒。德國是一個(gè)典型的低住房自有率國家。2008年，德國住房自有率只有46%，年輕人租房比例為77%，大城市租房比例都很高，如柏林租房比例達(dá)到86%。德國絕大多數(shù)出租房都是由私人房東和住房合作社提供。德國政府對住房方面的干預(yù)，主要體現(xiàn)在建立一套健全的法律體系和執(zhí)行有效的規(guī)章制度。以租賃市場為例，實(shí)行嚴(yán)格的租戶權(quán)益保障措施，要求各地政府按照不同區(qū)位、不同結(jié)構(gòu)和質(zhì)量的房屋，分別提出相應(yīng)的指導(dǎo)租金水平，作為住房出租人和承租人確定住房租金的參考標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，德國同時(shí)也有完整的維護(hù)房主合法權(quán)益的條款。此外，德國政府也著力保障低收入人群的基本住房福利，但主要是有針對性地向低收入人群發(fā)放租賃補(bǔ)貼，提高他們在私人租賃市場上的支付能力。

　　住房發(fā)展模式應(yīng)遵循市場規(guī)律

　　中國仍然處于快速城市化進(jìn)程之中，住房政策要服務(wù)于促進(jìn)城市化這一國家建設(shè)核心命題，為此，住房供應(yīng)不能拘泥眼前，要有高度的靈活性和可擴(kuò)展性，滿足外來新增人口的階段性住房需求是住房政策的重點(diǎn)。同時(shí)，中國還處于經(jīng)濟(jì)與社會管理體制的轉(zhuǎn)軌期間，從政府能力建設(shè)和社會建設(shè)角度來說，也需要政府在住房方面更多地發(fā)揮組織協(xié)調(diào)和法律規(guī)制作用，但公共資源要盡量從政府轉(zhuǎn)移到社會，資源配置更多發(fā)揮市場機(jī)制的作用。

　　未來中國的住房政策關(guān)鍵是淡化住房產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟(jì)的拉動作用，尤其是減少城市發(fā)展中對土地財(cái)政的依賴程度，以住房民生為政策目標(biāo)，大力解決城市化中的住房保障需求。從各國經(jīng)驗(yàn)來看，實(shí)施以中低收入居民住房保障為導(dǎo)向的住房政策時(shí)要注意以下幾點(diǎn)。

　　一是在住房資源的配置上仍然要堅(jiān)持市場為主。即使是保障住房的建設(shè)與管理，也要充分利用社會力量，通過社會組織來運(yùn)轉(zhuǎn)，盡可能減少政府對公共資源的壟斷。即使公共財(cái)政補(bǔ)貼，也應(yīng)該以更有針對性和更有效率的需求方補(bǔ)貼為主，避免補(bǔ)貼住房供應(yīng)。而且住房保障應(yīng)該盡量與住房市場協(xié)調(diào)發(fā)展，而不是產(chǎn)生沖突。保障中低收入家庭的基本住房需求與穩(wěn)定中高收入家庭面對的商品住房價(jià)格/租金，是一國或地區(qū)住房政策的雙重使命，缺一不可。降低住房價(jià)格，關(guān)鍵在于限制住房的投資功能、資產(chǎn)積累與財(cái)富儲蓄功能。因此，要堅(jiān)持以滿足住房居住權(quán)為導(dǎo)向，來實(shí)現(xiàn)對中低收入者尤其外來非戶籍人口中低收入者的住房保障。如果過多提供資產(chǎn)形式的住房保障，保障需求面將循環(huán)擴(kuò)大，房價(jià)難以抑制，形成惡性循環(huán)。

　　二是租售并舉。成熟的住房制度，應(yīng)當(dāng)是租售并舉的制度。發(fā)達(dá)的租賃市場可以對住房投資起到有效的抑制作用。在我國城市化進(jìn)程中，一個(gè)穩(wěn)健和包容性強(qiáng)的租賃市場是必不可少的，對解決居民住房和活躍勞動力市場都十分關(guān)鍵。

　　總而言之，保障房不宜過多通過新建形式來實(shí)現(xiàn)，更需要從現(xiàn)有住房資源中挖潛。一方面，新建保障房為了滿足當(dāng)前需要，往往質(zhì)量較次，難以長期使用，造成資源浪費(fèi)；另一方面，大量新建保障房，直接壓縮了中低檔商品住房的新增供應(yīng)空間，對原有閑置的中低檔商品住房也形成了擠出效應(yīng)。根據(jù)住房經(jīng)濟(jì)學(xué)的“梯度消費(fèi)理論——住房過濾模型”，更加可取的辦法是，政府通過房產(chǎn)稅等稅收辦法擠出閑置住房，或成立公共組織以租賃中介身份收購空置住房的使用權(quán)（如上海浦東和貴陽市正在試點(diǎn)的），然后以租賃補(bǔ)貼來支持中低收入家庭從市場上租賃這些住房。

　　原則上，新建住房由開發(fā)商以市場化形式來運(yùn)作，更加專業(yè)和符合社會分工原則，也不會造成浪費(fèi)。由新建住房滿足高收入者不斷上升的住房改善需求，通過稅收等制度設(shè)計(jì)誘使高收入者放棄原來的較舊住房，轉(zhuǎn)移給中間收入者，中間收入者再把手頭的住房讓渡給中低收入者購買或租賃，這樣才是更加符合市場規(guī)律的住房發(fā)展模式。

　?。ㄗ髡邌挝唬簭?fù)旦大學(xué)住房政策研究中心）