鄭思齊 陳英楠：創(chuàng)新土地—資金聯(lián)動(dòng)機(jī)制

2011年11月10日10:49來(lái)源：中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)

　　截至2011年9月底，全國(guó)城鎮(zhèn)保障性安居工程開工率已達(dá)98%。然而，籌集保障房建設(shè)資金，依然是擺在許多地方政府面前的一道難題。

　　轉(zhuǎn)換視角：以保障房建設(shè)促進(jìn)城市轉(zhuǎn)型

　　當(dāng)前，地方政府缺乏建設(shè)保障房的直接動(dòng)機(jī)，一是因?yàn)槲覈?guó)地方財(cái)政越來(lái)越依賴于房地產(chǎn)市場(chǎng)繁榮所帶來(lái)的高額土地出讓金，并用于推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的投資。二是從福利政策的角度來(lái)看，如果地方政府來(lái)承擔(dān)保障房建設(shè)支出成本，該地區(qū)被征稅的群體（一般是高技能勞動(dòng)力）將會(huì)為了減少支出負(fù)擔(dān)離開本地區(qū)，而享受福利的群體（一般是低技能勞動(dòng)力）將會(huì)因?yàn)檠a(bǔ)貼的吸引，大量來(lái)到本地區(qū)。這樣會(huì)導(dǎo)致地方政府財(cái)政收入的減少和財(cái)政負(fù)擔(dān)的增加，無(wú)法長(zhǎng)久地維持收入再分配政策的實(shí)施。同時(shí)，高技能勞動(dòng)力的流失和低技能勞動(dòng)力的大量涌入又會(huì)給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)巨大的損失，這也是一些地方政府不愿看到的。

　　其實(shí)，眼光更長(zhǎng)遠(yuǎn)的城市政府，從城市可持續(xù)發(fā)展的角度去思考這一問(wèn)題，會(huì)形成其推動(dòng)保障房建設(shè)的內(nèi)在動(dòng)力。因?yàn)楸Ｕ戏侩m然著力解決民生問(wèn)題，但并不意味著要犧牲城市發(fā)展，應(yīng)該是結(jié)合城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀及規(guī)劃，在解決中低收入群體住房問(wèn)題的同時(shí)，促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展。

　　尋求土地—資金聯(lián)動(dòng)合理機(jī)制

　　土地和資金是保障房建設(shè)的兩個(gè)核心資源要素，同時(shí)它們之間又存在緊密的關(guān)聯(lián)性。如何在這兩個(gè)核心要素的籌集方式及其關(guān)聯(lián)機(jī)制上實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新，拓寬資源、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)與增強(qiáng)地方政府動(dòng)機(jī)，是有效完成“十二五”期間保障房建設(shè)這一重大民生工程的關(guān)鍵。

　　當(dāng)前，重慶市以大規(guī)模公租房建設(shè)加速城市發(fā)展、黃石市建立公租房投融資平臺(tái)的方式值得參考。這兩個(gè)典型城市在保障房建設(shè)上，實(shí)現(xiàn)了土地與資金兩個(gè)核心資源要素的聯(lián)動(dòng)模式。

　　重慶市公租房建設(shè)資金籌集和土地供應(yīng)方面，以兩家國(guó)企（重慶城投集團(tuán)、重慶地產(chǎn)集團(tuán)）為主導(dǎo)，定位于以公租房建設(shè)促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作和城市經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。重慶自2002年就開始依托上述兩家國(guó)企大量?jī)?chǔ)備土地，為3萬(wàn)畝的公租房用地提供了強(qiáng)有力的保障，并且利用21個(gè)公租房社區(qū)帶動(dòng)中心城外圍區(qū)域的加速成熟，進(jìn)一步提升土地價(jià)值，以現(xiàn)有土地儲(chǔ)備和土地升值預(yù)期為抵押或擔(dān)保融資，資金和土地的相互推進(jìn)形成循環(huán)。

　　黃石市則是將公租房建設(shè)與城市發(fā)展規(guī)劃密切結(jié)合，通過(guò)統(tǒng)一的公租房建設(shè)來(lái)解決城市空間調(diào)整中最緊要的舊城棚戶區(qū)改造任務(wù)，并且建立公租房投融資平臺(tái)（眾邦公司）來(lái)統(tǒng)籌公租房建設(shè)的土地和資金資源。通過(guò)對(duì)棚戶區(qū)居民“異地安置”的方式，盤活優(yōu)勢(shì)區(qū)位土地資源，利用土地市場(chǎng)價(jià)值的提升（并進(jìn)一步融入借貸資金）來(lái)反哺公租房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。而且，政府與市場(chǎng)互補(bǔ)，重視發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)機(jī)制設(shè)計(jì)為市場(chǎng)力量的進(jìn)入留出接口，包括通過(guò)“招拍掛”出讓公租房用地，設(shè)定市場(chǎng)租金同時(shí)發(fā)放租金補(bǔ)貼等。

　　可見，在現(xiàn)行體制下，雖然地方政府不能直接作為融資主體，但可以憑借政府信用擔(dān)保，通過(guò)成立地方融資平臺(tái)或?qū)ｉT負(fù)責(zé)保障房建設(shè)的公司來(lái)進(jìn)行融資。這些機(jī)構(gòu)通常具有土地儲(chǔ)備職能，這樣一方面可以以土地劃撥或有條件掛牌的形式進(jìn)行保障房供地；另一方面，土地儲(chǔ)備實(shí)際上成為了上述機(jī)構(gòu)進(jìn)行多渠道融資的顯性或隱性擔(dān)保。雖然在短期內(nèi)地方政府劃撥或低價(jià)供給保障房建設(shè)用地會(huì)損失土地出讓金（機(jī)會(huì)成本），但從長(zhǎng)期看，除了改善民生這一顯著的社會(huì)和政治效益外，保障房建設(shè)對(duì)于吸引產(chǎn)業(yè)及勞動(dòng)力流入、帶動(dòng)城市更新改造等都具有顯著的“放長(zhǎng)線釣大魚”意義，會(huì)帶動(dòng)周邊土地升值乃至整個(gè)城市發(fā)展。這實(shí)際上是地方政府放棄眼前土地收益以獲取長(zhǎng)遠(yuǎn)城市價(jià)值提升的一種策略，在良性運(yùn)轉(zhuǎn)下能夠以未來(lái)的增長(zhǎng)為當(dāng)前融資。

　　當(dāng)然，由于大規(guī)模的保障房建設(shè)開始時(shí)間不久，尚難以直接看出各種模式是否具有可持續(xù)性，需要謹(jǐn)慎關(guān)注這種聯(lián)動(dòng)模式中可能蘊(yùn)藏的風(fēng)險(xiǎn)。在宏觀層面，土地與資金的聯(lián)動(dòng)籌集模式所基于的前提是未來(lái)的土地會(huì)升值，但需要防范未來(lái)經(jīng)濟(jì)和房地產(chǎn)市場(chǎng)波動(dòng)所帶來(lái)的不確定性。在微觀層面，需要關(guān)注具體項(xiàng)目本身現(xiàn)金流的可持續(xù)性（特別是對(duì)于長(zhǎng)期持有的公租房很重要）：包括保障房項(xiàng)目自身現(xiàn)金流不穩(wěn)定（如空置和租金收繳困難）可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，以及無(wú)現(xiàn)金流覆蓋的融資方式可能帶來(lái)的償債風(fēng)險(xiǎn)。

　　（作者單位：清華大學(xué)恒隆房地產(chǎn)研究中心；清華大學(xué)建設(shè)管理系房地產(chǎn)研究所。本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“加快保障性安居工程建設(shè)”（09&ZD042）的階段研究成果）