依法理財(cái)、科學(xué)理財(cái)、民主理財(cái)是我國(guó)財(cái)政管理的基本原則，也是改進(jìn)我國(guó)財(cái)政管理的目標(biāo)?？梢灾v，我國(guó)的財(cái)政管理與這樣一個(gè)目標(biāo)尚有相當(dāng)大的距離。當(dāng)前我國(guó)財(cái)政預(yù)算的一個(gè)突出問(wèn)題是，預(yù)算執(zhí)行經(jīng)常大幅度突破全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的國(guó)家預(yù)算。從維護(hù)法律的嚴(yán)肅性和提高預(yù)算使用效率角度出發(fā)，我國(guó)財(cái)政預(yù)算亟待由軟約束向硬約束轉(zhuǎn)變。

　　2011年11月16日召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議原則通過(guò)了《中華人民共和國(guó)預(yù)算法修正案（草案）》。據(jù)報(bào)道，“此次修改的基本原則是，要增強(qiáng)預(yù)算的科學(xué)性、完整性和透明度”。

　　“十一五”期間財(cái)政收支預(yù)算與實(shí)際執(zhí)行結(jié)果的對(duì)比

　　國(guó)家財(cái)政預(yù)算是國(guó)家機(jī)器運(yùn)行、發(fā)揮政府職能的基礎(chǔ)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)規(guī)模的不斷擴(kuò)大以及公共財(cái)政在資源配置、收入分配、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步等方面發(fā)揮的作用越來(lái)越重要，加強(qiáng)國(guó)家預(yù)算的嚴(yán)肅性和法律約束力顯得非常必要。毛澤東曾指出：“國(guó)家的預(yù)算是一個(gè)重大的問(wèn)題。里面反映著整個(gè)國(guó)家的政策，因?yàn)樗?guī)定政府活動(dòng)的范圍和方向?！眹?guó)家預(yù)算對(duì)制約政府行為、保證其按照正確方向前進(jìn)具有重要意義?，F(xiàn)行的憲法規(guī)定，每年國(guó)家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況須得到最高權(quán)力機(jī)構(gòu)全國(guó)人民代表大會(huì)的審查和批準(zhǔn)，從法律上對(duì)國(guó)家預(yù)算的崇高地位予以了確認(rèn)。

　　由全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算具有法律效力，執(zhí)行這一預(yù)算是政府履行依法行政的職責(zé)，是一件十分嚴(yán)肅的事情。國(guó)家預(yù)算應(yīng)該是硬約束或緊約束，而非軟約束。然而，從近年來(lái)我國(guó)財(cái)政預(yù)算和財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的情況可以看到，政府非常重視收支平衡（這無(wú)疑是對(duì)的），而對(duì)于按照預(yù)算規(guī)定的規(guī)模去執(zhí)行卻重視不夠。財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果，經(jīng)常是大幅度地突破預(yù)算（見下表）。

　　從下表數(shù)據(jù)可推算出，在2006—2010年的五年間，每年實(shí)際收入比預(yù)算收入分別高出9.3、16.6、5.5、3.7和13.3個(gè)百分點(diǎn)，平均高出9.7%；每年實(shí)際支出比預(yù)算支出分別高出4.8、7.5、3.3、-0.6和6.7個(gè)百分點(diǎn)，平均高出4.4%。預(yù)算收入和執(zhí)行間有著2247億元至9150多億元不等的差距，預(yù)算支出和執(zhí)行間有著-361億元至5045億元不等的差距。其中，2008年和2009年兩年的差距較小，而且只有2009年的實(shí)際支出沒(méi)有突破預(yù)算，其他年份的預(yù)算特別是預(yù)算收入被大幅度突破。這在一定程度上致使預(yù)算失去其應(yīng)有的意義。

　　根據(jù)下表數(shù)據(jù)，五年來(lái)，實(shí)際收入比預(yù)算收入總計(jì)高出25387億元，實(shí)際支出比預(yù)算支出總計(jì)高出11216億元。這意味著，“十一五”期間有25387億元的財(cái)政收入和11216億元的財(cái)政支出沒(méi)有得到全國(guó)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)，而只是向人大常委會(huì)進(jìn)行了通報(bào)和事后報(bào)告。憲法規(guī)定，人大常委會(huì)在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間有權(quán)“審查和批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、國(guó)家預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中所必須作的部分調(diào)整方案”，以及1999年《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》對(duì)預(yù)算超收的使用所做的規(guī)定，均應(yīng)理解為事前的審查和批準(zhǔn)，而非僅是通報(bào)或事后報(bào)告。

　　應(yīng)該看到，近年來(lái)的超收資金被主要用于教育支出、對(duì)地方稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、解決出口退稅陳欠和減少財(cái)政赤字等方面，并預(yù)留一部分用于緩解未來(lái)預(yù)算安排的壓力。應(yīng)該講，這樣的安排總體上是合理的。

　　預(yù)算超收與年底突擊花錢

　　財(cái)政收入和支出大幅度突破預(yù)算，多少會(huì)影響到預(yù)算安排的合理性和有效性。由于超收部分缺乏審批和監(jiān)督，極易造成浪費(fèi)。在中國(guó)，一些單位年底突擊花錢的現(xiàn)象非常普遍。這固然與財(cái)政收支在全年時(shí)間上的不均衡性、審批制度不完善，以及諸如“不得把本年度的收入和支出轉(zhuǎn)為下年度的收入和支出”，“不得隨意把預(yù)算外收入和支出轉(zhuǎn)為預(yù)算之內(nèi)”等不合理的規(guī)定有關(guān)，但這與超收過(guò)多也不無(wú)關(guān)系。那些來(lái)自上級(jí)的追加撥款，不少為預(yù)算的超收部分。這部分資金中相當(dāng)多由于倉(cāng)促上陣、缺乏精心安排而易被濫用，從而可能加劇我國(guó)資金緊張的狀況。大量超收的資金在客觀上助長(zhǎng)了政府追求奢華、花錢大手大腳的不良作風(fēng)，成為“三公”消費(fèi)中揮霍浪費(fèi)現(xiàn)象屢禁不止的客觀條件。

　　從四個(gè)方面改進(jìn)預(yù)算管理

　　從依法理財(cái)、科學(xué)理財(cái)、民主理財(cái)?shù)慕嵌?，現(xiàn)行預(yù)算管理應(yīng)在以下方面加以改進(jìn)。

　　1.從指導(dǎo)思想上應(yīng)強(qiáng)化國(guó)家預(yù)算的法治觀念，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理軟約束向硬約束或緊約束的轉(zhuǎn)變。這有助于規(guī)范政府行為，抑制政府追求短期政績(jī)的超收沖動(dòng)，推動(dòng)政府職能的轉(zhuǎn)變，加快我國(guó)建設(shè)法治國(guó)家的進(jìn)程。同時(shí)，要改變那種認(rèn)為財(cái)政收入越多越好、國(guó)家預(yù)算可隨意突破的思想，對(duì)財(cái)政收入大幅度超收的危害應(yīng)有足夠認(rèn)識(shí)。

　　2.改進(jìn)預(yù)算編制方法，實(shí)現(xiàn)預(yù)算收入制定的科學(xué)化。不應(yīng)簡(jiǎn)單地以GDP的規(guī)劃增長(zhǎng)率作為預(yù)算收入的增長(zhǎng)率，或有意留有過(guò)大的余地，現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中諸多因素（如通脹、稅收結(jié)構(gòu)以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、企業(yè)規(guī)模結(jié)構(gòu)、收入分配格局等）都會(huì)使財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度較大幅度地高于GDP的增長(zhǎng)速度。建議加大在加強(qiáng)預(yù)算制定部門能力建設(shè)方面的投入，使預(yù)算部門的工作盡快達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平，做到保持超收規(guī)模在5%以內(nèi)。

　　3.對(duì)超收資金的使用應(yīng)有嚴(yán)格預(yù)算。各級(jí)政府不得自行處理超收資金，須依法事先將超收資金的使用方案報(bào)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)，改變只是向人大常委會(huì)通報(bào)或事后報(bào)告的做法。還可以考慮在做預(yù)算的時(shí)候，預(yù)先進(jìn)行綱要式的超收預(yù)算，作為國(guó)家預(yù)算的一部分，由全國(guó)人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)。稅收形勢(shì)良好時(shí)，可考慮加大減稅的力度以減輕企業(yè)和人民的負(fù)擔(dān)。財(cái)政預(yù)算執(zhí)行非均衡性的存在，是造成年底突擊支出的一個(gè)重要原因。應(yīng)利用超收資金，適當(dāng)擴(kuò)大預(yù)留資金的規(guī)模，緩解這種收入不均衡帶來(lái)的支出不均衡。

　　4.改進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的制定工作，加強(qiáng)規(guī)劃對(duì)全社會(huì)經(jīng)濟(jì)行為的引導(dǎo)作用。我國(guó)各個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃都是以“五年規(guī)劃綱要”給出的增長(zhǎng)目標(biāo)為依據(jù)的，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)定得過(guò)低，未能起到規(guī)劃的引導(dǎo)作用，再加上財(cái)政預(yù)算的不合理制定，這是造成實(shí)際執(zhí)行情況遠(yuǎn)遠(yuǎn)偏離財(cái)政預(yù)算的重要原因。比如，“十一五”規(guī)劃提出2010年煤炭需求量25億噸的目標(biāo)，而當(dāng)年全國(guó)原煤的實(shí)際產(chǎn)量為32.4939億噸。

　　據(jù)2012年3月5日財(cái)政部公布的2011年預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，全國(guó)財(cái)政超收14020億元（遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)“十一五”期間的年超收最大值）。這進(jìn)一步凸顯解決問(wèn)題的迫切性。

　　總之，我國(guó)財(cái)政預(yù)算亟待由軟約束向硬約束轉(zhuǎn)變，預(yù)算編制和國(guó)家發(fā)展規(guī)劃工作亟待改進(jìn)與完善，國(guó)家預(yù)算的嚴(yán)肅性和法律約束力亟待強(qiáng)化。應(yīng)把實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變當(dāng)做落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要內(nèi)容。毫無(wú)疑問(wèn)，這將有助于發(fā)揮全國(guó)人民代表大會(huì)對(duì)政府工作的監(jiān)督職能，提高各級(jí)政府依法行政的法律意識(shí)，推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，加快我國(guó)的法制建設(shè)；同時(shí)也有助于提高預(yù)算資金的使用效率，減少浪費(fèi)，促進(jìn)清正廉潔，以更好地服務(wù)于建設(shè)科學(xué)、民主、文明、富強(qiáng)的社會(huì)主義偉大國(guó)家的任務(wù)。

　?。ㄗ髡邌挝唬褐袊?guó)社會(huì)科學(xué)院數(shù)量經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所）