城鎮(zhèn)住房制度改革的成就及問(wèn)題

　　經(jīng)過(guò)近30年的城鎮(zhèn)住房制度改革，我國(guó)基本建立了與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新的城鎮(zhèn)住房制度體系框架。城鎮(zhèn)居民住房基本實(shí)現(xiàn)自有化和商品化；商品房、限價(jià)商品房、經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房等住房供給供應(yīng)體系初步建立；住房多元化的投資、持續(xù)化的融資、專業(yè)化的生產(chǎn)和服務(wù)、市場(chǎng)化的交換、貨幣化的分配和家庭化的消費(fèi)主要由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的體制基本建立。住房制度改革使住房資源配置實(shí)現(xiàn)優(yōu)化，住房擴(kuò)大再生產(chǎn)能夠?qū)崿F(xiàn)持續(xù)，房地產(chǎn)業(yè)迅速崛起；使城鎮(zhèn)居民住房面積、住房質(zhì)量和住房成套率大大改善；基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和居住環(huán)境顯著改善；減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)了企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)化；緩解了財(cái)政沉重的投資建房和維修管理費(fèi)用；撬動(dòng)了住宅需求和住房投資，帶動(dòng)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增加了財(cái)政收入。

　　盡管城鎮(zhèn)住房制度的改革取得了巨大的成績(jī)，但由于對(duì)房地產(chǎn)業(yè)定位不準(zhǔn)，以及住房制度與整體市場(chǎng)制度設(shè)計(jì)的不完善和不配套，導(dǎo)致近年來(lái)住房發(fā)展以及國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的失衡，問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下方面：

　　在對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的定位方面：過(guò)度賦予了住房的經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能。住房具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，以社會(huì)發(fā)展的功能為主導(dǎo)，同時(shí)兼顧經(jīng)濟(jì)功能制定政策，可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的雙贏發(fā)展。但在1998年新的住房制度確定時(shí)，在擴(kuò)大內(nèi)需的背景下，房地產(chǎn)被作為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，住房作為了新的消費(fèi)熱點(diǎn)，被賦予了重大的經(jīng)濟(jì)使命。

　　在住房供應(yīng)體系方面：商品化過(guò)度而保障化不足。盡管1994和1998年國(guó)務(wù)院有關(guān)住房的新制度設(shè)計(jì)提出了清晰而完整的保障化與市場(chǎng)化相結(jié)合的整體住房供應(yīng)體系。但在實(shí)踐中，廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)在許多城市進(jìn)展緩慢甚至停滯，形成了商品化過(guò)度而保障化不足的住房供應(yīng)體系。

　　在住房開(kāi)發(fā)制度方面：第一，開(kāi)發(fā)公司制度導(dǎo)致開(kāi)發(fā)市場(chǎng)的壟斷。按照目前有關(guān)法律和制度規(guī)定，城鎮(zhèn)無(wú)論商品性或保障性住房均需由住房開(kāi)發(fā)公司開(kāi)發(fā)；城鎮(zhèn)居民合作建房與自建房、郊區(qū)農(nóng)民經(jīng)營(yíng)性建房事實(shí)上被禁止，導(dǎo)致住房新房銷售市場(chǎng)上的供給高度壟斷。第二，商品房預(yù)售制度使得開(kāi)發(fā)商可以主要利用銀行貸款和購(gòu)房者的預(yù)收款從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，一方面對(duì)開(kāi)發(fā)企業(yè)自有資產(chǎn)和資金的要求比較低，另一方面將融資和銷售融為一體，銀行與消費(fèi)者是開(kāi)發(fā)資金的主要來(lái)源和風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者，開(kāi)發(fā)企業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)小。

　　在住房交換方面：租賃市場(chǎng)嚴(yán)重滯后。由于缺乏健全的租戶利益保障制度，多數(shù)居民不愿租房。預(yù)售制度使房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)一本萬(wàn)利，房地產(chǎn)租賃利潤(rùn)相形見(jiàn)絀，難以形成持有產(chǎn)權(quán)的專業(yè)化的住房租賃公司。對(duì)多占住房和住房閑置沒(méi)有相關(guān)的經(jīng)濟(jì)懲罰，擁有住房者缺乏出租動(dòng)力。受土地制度制約，大量小產(chǎn)權(quán)房出租處在非法和黑市狀態(tài)。

　　在住房分配方面：住房改革改變了住房實(shí)物配租或配售，建立了住房分配貨幣化制度，但沒(méi)有建立貨幣化分配隨房?jī)r(jià)增長(zhǎng)自動(dòng)同比增長(zhǎng)的機(jī)制。在住房?jī)r(jià)格較平穩(wěn)時(shí)，住房分配貨幣化目標(biāo)較易實(shí)現(xiàn)，但在住房?jī)r(jià)格一路上漲時(shí)，工薪階層的住房補(bǔ)貼難以跟上住房?jī)r(jià)格的上漲步伐。此外，分配制度不夠完善，導(dǎo)致收入差距擴(kuò)大和中低收入家庭收入增長(zhǎng)緩慢。

　　在土地制度方面：第一，城鄉(xiāng)土地分割。第二，管理體制不順，土地國(guó)有制度變成“地方政府的多部門(mén)實(shí)際占有”。第三，政府壟斷土地，在一級(jí)“市場(chǎng)”上，政府集管地者、用地者和裁決者為一身，形成“買(mǎi)方壟斷”，地方政府極力壓低征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；在二級(jí)市場(chǎng)上，政府集唯一的管理者、出讓方和監(jiān)管者為一身，形成“賣(mài)方壟斷”，加上不完善的招拍掛制度，導(dǎo)致土地價(jià)格迅速攀升。

　　在住房金融制度方面：第一，商業(yè)性住房金融體系單一。由于資本市場(chǎng)不發(fā)達(dá)，證券、信托、基金等融資體系較為弱小，商業(yè)信貸成為住房融資單一渠道。商業(yè)信貸的利率非市場(chǎng)化制度導(dǎo)致商業(yè)銀行存貸差較高，使得銀行具有強(qiáng)烈的住房信貸沖動(dòng)。大規(guī)模的住房信貸商業(yè)銀行主導(dǎo)為主體住房金融體系帶來(lái)巨大風(fēng)險(xiǎn)。第二，政策性金融與住房保障體系不匹配。住房保障金融體系主要是公積金制度，這是適應(yīng)住房供應(yīng)體系以經(jīng)濟(jì)適用房為主體而設(shè)計(jì)的，但目前政府已放棄經(jīng)濟(jì)適用房為主體的保障性形式。另外，公積金無(wú)法覆蓋全部城鎮(zhèn)保障家庭，尤其是低收入家庭，城鎮(zhèn)個(gè)體戶和外來(lái)人口；只有繳納到一定額度，公積金對(duì)繳納家庭才能真正發(fā)揮作用。第三，公積金制度設(shè)計(jì)不合理。住房公積金作為直接的貨幣補(bǔ)貼，與收入成正比，收入低的群體因?yàn)樽》抗e金繳存少甚至沒(méi)有繳存，獲得的補(bǔ)貼就少。住房公積金與其他基金隔絕，使用率低。

　　在稅收制度方面：第一，稅收體系尚沒(méi)能很好地發(fā)揮調(diào)節(jié)收入分配的作用。第二，房地產(chǎn)稅費(fèi)制度不合理。流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅費(fèi)種類多，稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重，重復(fù)征收；保有環(huán)節(jié)稅種少，稅負(fù)輕；課稅范圍過(guò)窄、免稅范圍寬，農(nóng)村住房不征稅，計(jì)稅缺乏差別和累進(jìn)性。第三，缺乏針對(duì)保障房投資、融資和消費(fèi)等稅費(fèi)減免政策。

　　在戶籍與社會(huì)保障方面：第一，城鄉(xiāng)分割的二元戶籍管理制度使福利待遇與戶籍綁定的制度沒(méi)有太大變化。第二，外來(lái)人口無(wú)法將戶籍地的福利待遇帶向城市，也無(wú)法享受與當(dāng)?shù)厥忻褚粯拥母＠觥?br>
　　在中央與地方的關(guān)系方面：第一，自1994年分稅制改革以來(lái)，一方面地方政府承擔(dān)越來(lái)越多的行政事務(wù)，另一方面地方的稅收分成比例不斷下降。第二，在房地產(chǎn)宏觀調(diào)控與市場(chǎng)監(jiān)管方面，在住房保障的規(guī)劃、投資、融資、建設(shè)、分配和服務(wù)方面，中央和地方政府還沒(méi)有作出十分明確的分工，形成清晰、具體、合理的制度性安排。第三，長(zhǎng)期實(shí)施以財(cái)政增收、吸引投資和GDP增長(zhǎng)等為主要指標(biāo)的政績(jī)考核制度，缺乏對(duì)住房市場(chǎng)監(jiān)管和住房保障等社會(huì)事業(yè)的硬性規(guī)定。

　　未來(lái)中國(guó)城鎮(zhèn)住房需求預(yù)測(cè)

　　從中國(guó)與主要國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程比較看，我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)水平大致與上世紀(jì)美國(guó)40年代、英國(guó)50年代、日本60年代中后期、韓國(guó)80年代中后期的發(fā)展水平相當(dāng)；在2020年將達(dá)到上世紀(jì)美國(guó)70年代、日本和英國(guó)80年代中期、韓國(guó)2000年左右的收入水平。

　　從長(zhǎng)期來(lái)看，住房需求是由消費(fèi)需求決定的。在未來(lái)城市人口收入水平快速提高、城市建設(shè)快速發(fā)展的背景下，中國(guó)城鎮(zhèn)住房需求仍將呈現(xiàn)快速上升趨勢(shì)，表現(xiàn)在以下幾方面：

　　其一，未來(lái)人均收入與人均住房。估計(jì)2020年我國(guó)城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入將達(dá)36189元（2009年價(jià)），2030年達(dá)到58764元。2020年城市人均住宅建筑面積應(yīng)達(dá)到35平米，戶均1:1套；2030年應(yīng)達(dá)到44平米，戶均1:1.2套。

　　其二，未來(lái)人口總量與住房總量。估計(jì)2020年中國(guó)總?cè)丝诜逯悼赡苓_(dá)到14億左右。城鎮(zhèn)人口將達(dá)8.4億，3.5億個(gè)家庭，考慮0.5億暫住人口需求，2020年我國(guó)城鎮(zhèn)住宅存量將達(dá)到312億建筑平方米；2030年城鎮(zhèn)人口將達(dá)到9.8億，不考慮暫住人口，住宅存量達(dá)到431億建筑平方米。

　　其三，未來(lái)人口結(jié)構(gòu)與住房結(jié)構(gòu)。未來(lái)家庭平均人口將繼續(xù)減少，預(yù)測(cè)2020年城鎮(zhèn)家庭平均人口2.4左右，家庭將增長(zhǎng)1億，老齡化人口將超過(guò)16%，由于可能的家庭合并，一個(gè)大家庭擁有兩套房的比例將提升。與此同時(shí)，新遷徙居民（流動(dòng)人口，遷徙時(shí)間5年以下）的比例也將進(jìn)一步增加，2020年將占城市人口的40%，這預(yù)示著公共和私人租賃房的比重比例將進(jìn)一步提升。

　　其四，未來(lái)新增住房需求及其增長(zhǎng)。按照2010-2030年城鎮(zhèn)人口每年人均增加1平方米計(jì)算，從2011到2020年凈增住房面積108億平方米，2021-2030年凈增119億平方米。

　　城鎮(zhèn)住房制度體系的總體思路

　　在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，將住房定位為國(guó)計(jì)民生的支柱產(chǎn)業(yè)，堅(jiān)持四個(gè)原則：即“局部與整體協(xié)調(diào)，統(tǒng)一與分散兼顧，政府與市場(chǎng)結(jié)合，保障與調(diào)節(jié)并舉”；通過(guò)建立三大住房體系的基本途徑：即中等以上收入家庭“政府調(diào)節(jié)、市場(chǎng)配置”的樂(lè)居住房體系、中等收入家庭“政策支持，市場(chǎng)配置”的康居住房體系和中等以下收入家庭“政府主導(dǎo)，市場(chǎng)參與”的安居住房體系；深化城鎮(zhèn)住房制度綜合配套改革即：建立“產(chǎn)權(quán)多元，自有為主”的產(chǎn)權(quán)制度，“基金主導(dǎo)，多元開(kāi)發(fā)”的開(kāi)發(fā)制度、“租售并舉，先租后買(mǎi)”的租售制度，“一戶一房，抑制投機(jī)”的消費(fèi)制度，“以錢(qián)為主，錢(qián)物分離”的分配制度，“梯度保障，政府兜底”的保障制度，建立對(duì)應(yīng)三大體系的住房金融、土地、財(cái)稅制度、收入分配等相關(guān)配套制度；建立住房發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制：即“貨幣分配，補(bǔ)隨價(jià)長(zhǎng)”的分配機(jī)制，“累進(jìn)征稅，遏制投機(jī)”的調(diào)節(jié)機(jī)制，“溢價(jià)補(bǔ)貼，隨市浮動(dòng)”的支持機(jī)制，“梯度保障，政府兜底”的保障機(jī)制，以及配套的土地、金融、財(cái)政、稅收調(diào)節(jié)機(jī)制；建立中央和地方“責(zé)權(quán)對(duì)稱，分工負(fù)責(zé)，科學(xué)問(wèn)責(zé)”的宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管和住房保障的三大管理體制，分階段逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)居民“住有所居”的目標(biāo)，確保房地產(chǎn)健康發(fā)展，改善社會(huì)民生，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。（作者單位：中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院課題組）