房寧：多黨制下的政治性腐敗

2011年12月20日09:32來(lái)源：中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)

　　國(guó)際學(xué)術(shù)界有一種頗為流行的理論，認(rèn)為多黨制條件下黨派之間的競(jìng)爭(zhēng)有利于遏制腐敗。但印尼及泰國(guó)等東南亞國(guó)家的情況正好相反：政黨之間不僅沒有形成相互監(jiān)督的遏制腐敗機(jī)制，反倒是結(jié)成了腐敗的分贓同盟。

　　不知何種原因，人們形成了這樣的認(rèn)識(shí)：“民主”可以治療腐敗。但在印度尼西亞調(diào)研時(shí)，一位來(lái)自一家重要智庫(kù)的專家說(shuō)道：“過去（指蘇哈托統(tǒng)治時(shí)期）的貪污是在桌子底下，而現(xiàn)在（即實(shí)現(xiàn)民主化的時(shí)期）的貪污是把桌子一起‘吃’掉了。”會(huì)場(chǎng)上一片會(huì)心的笑聲。

　　經(jīng)過在韓國(guó)、印尼和泰國(guó)的調(diào)研，我們逐步對(duì)于在東亞地區(qū)的政治發(fā)展和民主化進(jìn)程中的腐敗問題有了一個(gè)比較清晰的認(rèn)識(shí)，并形成了一對(duì)概念：行政性腐敗和政治性腐敗。

　　威權(quán)體制下行政性腐敗多發(fā)

　　所謂行政性腐敗，是指公務(wù)人員利用公共權(quán)力和其他公共資源為個(gè)人及小集團(tuán)謀取私利的行為，主要表現(xiàn)為貪污、受賄等等。行政性腐敗在東亞自20世紀(jì)五六十年代至80年代普遍實(shí)行的所謂“威權(quán)體制”下有較多發(fā)生，且在公眾中產(chǎn)生深刻印象和強(qiáng)烈反感。

　　一方面，由于威權(quán)體制下政府等公共權(quán)力機(jī)關(guān)擁有較多公共資源分配和管理職能，為利用公共權(quán)力，特別是行政權(quán)力謀取私利的腐敗行為發(fā)生提供了較多客觀條件。這一階段，東亞各國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，社會(huì)財(cái)富急劇增加，社會(huì)差距迅速加大，掌握公共資源與權(quán)力的公務(wù)人員中心理失衡現(xiàn)象普遍發(fā)生，這是造成威權(quán)體制下行政性腐敗現(xiàn)象大量發(fā)生的主觀原因。另一方面，由于行政性腐敗大多發(fā)生于公務(wù)人員，常見于政府官員與企業(yè)和居民打交道的過程中，因此易于為社會(huì)感知，造成的社會(huì)印象特別深刻，引發(fā)的社會(huì)反感亦十分強(qiáng)烈。

　　20世紀(jì)80年代以來(lái)，包括東北亞和東南亞在內(nèi)的整個(gè)東亞地區(qū)進(jìn)入政治轉(zhuǎn)型時(shí)期，一個(gè)個(gè)威權(quán)體制瓦解，代之以多元政治體制。人們也經(jīng)常把這一過程稱之為“民主化”。在多元體制下，在一些國(guó)家和地區(qū)，如韓國(guó)和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，行政性腐敗得到了相對(duì)于威權(quán)體制下更為有效的約束和治理。這主要得益于政治生活的公開化，社會(huì)監(jiān)督特別是媒體的監(jiān)督起到了很大的作用。在韓國(guó)，十分有效的國(guó)會(huì)監(jiān)察與調(diào)查制度起到了重要作用。但也有不同的情況，印尼、泰國(guó)在向多元體制轉(zhuǎn)型過程中以及多元體制建立的初期，出現(xiàn)了行政性腐敗進(jìn)一步加劇的現(xiàn)象。其中重要原因是行政性腐敗與政治性腐敗的糾結(jié)，使整個(gè)社會(huì)進(jìn)入了腐敗進(jìn)一步嚴(yán)重泛濫的時(shí)期。

　　多元民主體制下政治性腐敗多發(fā)

　　所謂政治性腐敗，是指與政治行為有關(guān)的腐敗，特別是與選舉相關(guān)的政治行為所引發(fā)的腐敗現(xiàn)象。政治性腐敗主要表現(xiàn)是：因選舉等政治需要，政治家、政黨等政治精英與經(jīng)濟(jì)界結(jié)成的利益聯(lián)盟，經(jīng)濟(jì)界向政治精英提供資金，政治精英利用政治權(quán)力，通過有偏好的政策、法律回報(bào)政治支持。相對(duì)于行政性腐敗，政治性腐敗主要發(fā)生于政、商兩界之間，其手段大多是通過政策、法律制定，以特許經(jīng)營(yíng)以及壟斷利潤(rùn)等形式進(jìn)行“權(quán)錢交易”，因與公眾距離較遠(yuǎn)，不易引起社會(huì)關(guān)注，是更加隱蔽的腐敗。但由于政治性腐敗涉及的利益巨大，一旦嚴(yán)重發(fā)展并經(jīng)暴露，也會(huì)形成巨大的社會(huì)危機(jī)，如臺(tái)灣的“紅衫軍”和韓國(guó)幾任總統(tǒng)的腐敗案件調(diào)查都引發(fā)了社會(huì)震蕩和沖突對(duì)立。

　　“政治卡特爾”，就是一種在實(shí)現(xiàn)多元民主轉(zhuǎn)型后流行于東南亞國(guó)家的十分典型的政治性腐敗形式，即在政黨之間形成的腐敗分贓同盟。國(guó)際學(xué)術(shù)界有一種頗為流行的理論，認(rèn)為多黨制條件下，由于黨派之間的競(jìng)爭(zhēng)而產(chǎn)生的相互監(jiān)督有利于遏制腐敗。但印尼及泰國(guó)等東南亞國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)證明，情況正好相反：在多黨制條件下，政黨之間不僅沒有形成相互監(jiān)督的遏制腐敗機(jī)制，反倒是結(jié)成了腐敗的分贓同盟，因此導(dǎo)致了所謂“政治卡特爾”現(xiàn)象。

　　以腐敗“把桌子一起‘吃’掉”的印尼來(lái)說(shuō)，在實(shí)現(xiàn)民主化后，印尼出現(xiàn)了眾多政黨，舉辦世界上種類最多、層次最多和相對(duì)人口規(guī)模最大的選舉，號(hào)稱“世界上最大伊斯蘭民主國(guó)家”。目前，印尼每年約有40萬(wàn)人作為候選人參加各級(jí)各類選舉。但在中央和地方的各類選舉中，任何一個(gè)政黨都難以獲得足夠的資源、影響力以及選票，因此傾向于結(jié)成政黨聯(lián)盟。在這當(dāng)中，眾多小黨的主要政治行為是與大黨聯(lián)合組成政黨聯(lián)盟，政治目標(biāo)并非參政、執(zhí)政，而是通過向大黨提供政治支持而獲得利益回報(bào)。一旦共同推舉的候選人贏得選舉后，條件是必須提供服務(wù)，所謂“服務(wù)”當(dāng)然就是利益回報(bào)，這樣導(dǎo)致了嚴(yán)重的大規(guī)模政治腐敗現(xiàn)象的發(fā)生?！罢慰ㄌ貭枴钡母瘮⌒问剑饕菆?zhí)政黨或議會(huì)大黨通過立法或行政法規(guī)向?yàn)槠涮峁┲С值男↑h聯(lián)盟——“政治卡特爾集團(tuán)”輸送利益。

　　政治性腐敗主要是圍繞著選舉產(chǎn)生。選舉是有可計(jì)量成本的政治行為，因此，成功獲得政治權(quán)力后的成本支付，就成為政治性腐敗發(fā)生的體制性原因。作為選舉回報(bào)的腐敗，在東南亞有許多稱謂：如“機(jī)會(huì)型腐敗”、“政策型腐敗”等等?！皺C(jī)會(huì)型腐敗”是印尼智庫(kù)人員經(jīng)常提到的一個(gè)詞，是指政治家或其他掌握權(quán)力的官員利用制定特惠政策、法律為某些利益集團(tuán)謀取利益，比如授予特許經(jīng)營(yíng)和壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)利等等。一般來(lái)說(shuō)，“機(jī)會(huì)型腐敗”獲取的利益巨大，與以個(gè)人行為為主的“行政性腐敗”相比規(guī)模要大得多。而在泰國(guó)，似乎更傾向于把這類腐敗稱為“政策型腐敗”。

　　政治性腐敗在東亞國(guó)家實(shí)行多元民主轉(zhuǎn)型后成為日益引起社會(huì)關(guān)注的問題。政治性腐敗給多元民主政體造成了越來(lái)越多的問題。一方面，多元民主體制下經(jīng)常發(fā)生的政黨輪替使政治性腐敗行為趨于短期化、嚴(yán)重化。一個(gè)政黨或政黨聯(lián)盟經(jīng)選舉上臺(tái)，馬上要進(jìn)行政治回報(bào)，否則手中的權(quán)力也是“過期作廢”。另一方面，政治性腐敗因其政治性而更加難以防治。政治性腐敗涉及政黨乃至執(zhí)政黨的利益，因此往往會(huì)得到政治保護(hù)，即相關(guān)政黨和利益集團(tuán)對(duì)本方成員提供政治庇護(hù)。在東南亞人們經(jīng)常看到這種現(xiàn)象：相互競(jìng)爭(zhēng)的政黨經(jīng)常以反腐敗為政治斗爭(zhēng)武器攻擊政治對(duì)手，而同時(shí)又以政治迫害為由，將腐敗問題政治化，抵御對(duì)手以反腐敗為武器對(duì)己方的攻擊。最終以反腐敗為政治斗爭(zhēng)工具的各方又會(huì)以政治妥協(xié)代替和避免法律制裁，以政治交易結(jié)束利用反腐敗名義進(jìn)行的相互傷害。泰國(guó)的一位知名政治家告訴我們：在泰國(guó)不會(huì)有一個(gè)腐敗案件會(huì)真正得到查處。

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