“省直管縣”：財政、行政體制改革應(yīng)同步

趙寶廷 付連捷2011年11月14日10:44來源：中國社會科學報

　　地級市過于重視城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展而輕視“三農(nóng)”發(fā)展，并且集中了縣級政府的部分經(jīng)濟管理權(quán)和財力，導致對“三農(nóng)”發(fā)展負有主要責任的縣政府缺乏足夠的權(quán)力和財力為城鄉(xiāng)居民提供公共服務(wù)，導致城鄉(xiāng)和工農(nóng)業(yè)發(fā)展失衡，并阻礙了縣域經(jīng)濟的發(fā)展。

　　縣域經(jīng)濟是國民經(jīng)濟的基本支柱，是協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系和工農(nóng)業(yè)關(guān)系的重要環(huán)節(jié)。十六大提出“壯大縣域經(jīng)濟”，我國由此正式將縣域經(jīng)濟納入國家經(jīng)濟建設(shè)和經(jīng)濟體制改革的范疇，縣域經(jīng)濟發(fā)展開始駛?cè)肟燔嚨馈?br>
　　縣級政府在縣域經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮監(jiān)管、調(diào)控和提供公共服務(wù)等重要功能。根據(jù)我國分稅制財政體制的規(guī)定，所有政府事權(quán)和財權(quán)在中央、省、市、縣、鄉(xiāng)等五級政府間進行分配，這導致省以下政府間的事權(quán)和財權(quán)分配嚴重不對稱，造成縣級政府的實際事權(quán)遠大于與其財權(quán)相匹配的事權(quán)，并直接導致縣級財政困難且難以向居民提供足夠的公共服務(wù)。這也是我國長期以來財政支出效率低下、城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距巨大和工農(nóng)業(yè)發(fā)展不平衡的重要原因之一。因此，建立科學規(guī)范的事權(quán)與財權(quán)或財力相匹配的省以下財政體制，尤其是明確縣級財政的事權(quán)和財權(quán)，是提升縣級政府公共服務(wù)能力和促進縣域經(jīng)濟發(fā)展的重要措施。

　　為實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化和工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，近年來，我國多個省份推行了“省直管縣”的改革?！笆≈惫芸h”體制改革，是指省、市、縣三級政府間的行政管理關(guān)系由“省管市—市管縣”的模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆≈惫芸h（市）”的模式，且在預(yù)算管理、轉(zhuǎn)移支付、專項資金補助、收入報解及資金調(diào)度等方面由省級財政直接管理縣級財政。其具體內(nèi)容包括：取消市級政府對縣級政府的財政管理關(guān)系，減少管理層級和政策傳遞環(huán)節(jié)；增加縣級政府的財權(quán)或財力，如適當增加縣級稅收分成比例和對貧困縣的財政補助；賦予縣級政府原屬于市級政府的調(diào)控權(quán)和經(jīng)濟管理權(quán)，增加其發(fā)展縣域經(jīng)濟的積極性，如將包括財政、計劃、項目審批與人事等領(lǐng)域的權(quán)利由市直接下放到縣，通過擴權(quán)促進縣域經(jīng)濟發(fā)展?！笆≈惫芸h”體制有利于實現(xiàn)政府間管理的扁平化；有利于改善行政管理部門工作效率，提高財政資金使用效率；有利于增加縣級財力和緩解縣級財政困難，理順政府間財權(quán)與事權(quán)關(guān)系，并促進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化；有利于集中財力辦大事，促進縣域經(jīng)濟的快速發(fā)展。

　　據(jù)統(tǒng)計，自2003年我國已有24個省的818個縣進行了“省直管縣”改革試點，約占全國縣級政府總數(shù)的40%，其中部分縣進行了強縣擴權(quán)和擴大縣級政府經(jīng)濟社會管理權(quán)限等“省直管縣”的試點。試點改革縣的財力和公共服務(wù)有了明顯改善。

　　但是，改革的深化和擴展遭遇以下兩個問題：一是“省直管縣”財政體制改革與行政體制改革不同步，導致行政權(quán)力分配與財政資源分配的不對稱，造成公共資源配置低效；二是市級政府不愿支持縣域經(jīng)濟發(fā)展，縣域經(jīng)濟的相對獨立發(fā)展成為市級政府擴大市級中心城市規(guī)模的障礙。導致兩個問題的根本原因是：我國的“市管縣”體制混淆了縱向政府間的職能差異性與政府對城鄉(xiāng)居民的公共服務(wù)差異性，即將農(nóng)村基層政府隸屬于城鎮(zhèn)基層政府，嚴重制約了城鄉(xiāng)與三次產(chǎn)業(yè)的均衡發(fā)展，阻礙了縣域經(jīng)濟的發(fā)展。

　　城鎮(zhèn)和農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)不同，居民居住形態(tài)不同，所需公共服務(wù)也不同。城鎮(zhèn)和農(nóng)村是兩種不同的居民社區(qū)，需要兩種不同的政府管理模式，即城鎮(zhèn)社區(qū)管理模式和農(nóng)村社區(qū)管理模式。但是，城鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)都是某層級行政區(qū)劃內(nèi)政府管理或服務(wù)居民的基層組織單元，兩種組織單元或基層政府是并列關(guān)系而不是隸屬關(guān)系，城鄉(xiāng)居民在享受公共服務(wù)方面擁有均等的權(quán)利和機會。如果將農(nóng)村社區(qū)的管理權(quán)賦予城鎮(zhèn)（城市）政府，城鎮(zhèn)政府必將把更多的資源投向城鎮(zhèn)社區(qū)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，導致城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展和工農(nóng)業(yè)比例失衡。

　　省與縣是縱向政府間關(guān)系，在行政區(qū)劃上是隸屬或包含關(guān)系，而城市或城鎮(zhèn)與農(nóng)村是并列關(guān)系，都是縣的基本組成單元。在我國，作為省政府派出機構(gòu)的地區(qū)行署在實質(zhì)上是介于省和縣之間的一級政府。但是，經(jīng)過地區(qū)轉(zhuǎn)為地級市之后，不僅形成了四級地方政府的管理體制，而且“市管縣”的弊端逐漸顯現(xiàn)。地級市過于重視城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展而輕視“三農(nóng)”發(fā)展，并且集中了縣級政府的部分經(jīng)濟管理權(quán)和財力，導致對“三農(nóng)”發(fā)展負有主要責任的縣政府缺乏足夠的權(quán)力和財力為城鄉(xiāng)居民提供公共服務(wù)，導致城鄉(xiāng)和工農(nóng)業(yè)發(fā)展失衡，并阻礙了縣域經(jīng)濟的發(fā)展。

　?。ㄗ髡邌挝唬荷綎|財政學院財稅與公共管理學院）