一個(gè)老干部回憶：“50年代，機(jī)關(guān)干部都下農(nóng)村蹲點(diǎn)，吃住都在農(nóng)民家，白天在田頭，晚上在炕頭，同炊一鍋水，同吃一鍋飯。”現(xiàn)在，基層干部的工作方式有了很大變化。

　　駐村制：打破科層制非人格化運(yùn)作

　　駐村又稱包村，是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)為所轄的各個(gè)行政村配備專職鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，負(fù)責(zé)協(xié)助村干部管理該村所有事務(wù)的工作方式。所配備的鎮(zhèn)干部被稱為駐村干部。駐村制由解放初期的農(nóng)村“工作隊(duì)”演變而成，“工作隊(duì)”下鄉(xiāng)是中國(guó)共產(chǎn)黨“走群眾路線”、“密切聯(lián)系群眾”的一種反官僚化運(yùn)作的工作方法。通過(guò)“工作隊(duì)”，能夠了解民間疾苦：從丈夫毆打妻子到富農(nóng)隱瞞土地，無(wú)所不知。這種工作方式在基層政權(quán)組織演變成制度化的“駐村制”。

　　駐村制不僅體現(xiàn)與農(nóng)村群眾“打成一片”，建立“心連心、魚水情”關(guān)系的治理理念，更是克服“官僚主義痼疾”的制度安排，是對(duì)科層制的反叛。據(jù)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的老干部回憶，1990年代中期以前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是十足的“泥腿子”，“下鄉(xiāng)”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的日常性工作方式，村莊則是其主要行動(dòng)空間。他們春節(jié)一過(guò)就要下到村里抓春耕、春播工作，夏天和秋天要抓糧食入庫(kù)，冬天則要督導(dǎo)村民進(jìn)行冬修（修水渠、水壩）、冬造（造林）、冬種（種油菜、紅花等），駐村干部幾乎長(zhǎng)期吃住在村里。他們不僅能摸清村莊所有與治理相關(guān)的信息，而且了解各家各戶的情況，叫得出每個(gè)村民的名字，甚至能識(shí)別出各家各戶的小孩。由于長(zhǎng)期駐扎在農(nóng)村，駐村干部以群眾熟悉的語(yǔ)言和歡迎的方式宣傳國(guó)家政策，落實(shí)各項(xiàng)措施和具體工作任務(wù)。無(wú)論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村級(jí)組織的關(guān)系，均是一種極為緊密的且具有協(xié)商性質(zhì)的互動(dòng)關(guān)系?！胺畔录茏樱瑩湎律碜?，與群眾打成一片”是這種鄉(xiāng)村關(guān)系的形象表達(dá)。

　　秉持“群眾路線”的駐村制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊之間發(fā)揮著重要的“上接下聯(lián)”作用，從而打破了官僚制的科層化、非人格化運(yùn)作邏輯，成為中國(guó)基層組織運(yùn)作的獨(dú)特經(jīng)驗(yàn)與方式。顯然，駐村制是“走群眾路線”治理思想的技術(shù)化、制度化和常規(guī)化運(yùn)用。國(guó)家試圖通過(guò)駐村制在干部與村民之間、國(guó)家與村莊之間建立一種常規(guī)化互動(dòng)機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)村民對(duì)國(guó)家和國(guó)家干部的高度信任與認(rèn)同，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)村莊的有效治理。

　　駐村制的科層化：從“下鄉(xiāng)”到“坐班”

　　大約始于1990年代初，在以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將工作重心放在發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上，鄉(xiāng)村干部變“下鄉(xiāng)”為“下?！保儭榜v村”為“駐廠”，紛紛開辦或管理各類鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、私人企業(yè)。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)從開辦企業(yè)的熱潮中退卻之后，又被卷入追趕各類發(fā)展目標(biāo)的“壓力型體制”之下。

　　隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)等硬性任務(wù)的取消，以及通信與交通的發(fā)達(dá)，駐村干部工作方式從之前的“下鄉(xiāng)”轉(zhuǎn)為“坐班”，其日常的工作是通過(guò)電話、手機(jī)與村干部溝通，或招呼村干部直接到鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)接受駐村干部所分配的工作任務(wù)。自2006年以來(lái)，大部分地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行8小時(shí)上班制，并要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在上班時(shí)間的衣著裝扮。與1990年代以前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不同，現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部大部分定居在縣城，每天“朝九晚五”地往返于縣城與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間，成為既不“駐村”，也不“駐鎮(zhèn)”的干部。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部越來(lái)越遠(yuǎn)離村莊和村民的日常生活，駐村制從基層政權(quán)與農(nóng)民群眾之間的紐帶演變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村干部之間的橋梁，發(fā)揮著“上令下行”的作用。

　　原本“反科層化”運(yùn)作的駐村制已經(jīng)越來(lái)越具有科層化運(yùn)作的特點(diǎn)。具體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)駐村制形成了一種隱性的等級(jí)化、層級(jí)化的科層制運(yùn)作結(jié)構(gòu)。之所以說(shuō)是“隱性的”，是因?yàn)轳v村制不是一級(jí)行政組織，卻發(fā)揮著類似于1990年代“管理區(qū)”這一“準(zhǔn)管理組織”的功能。1990年代的“管理區(qū)”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村委會(huì)之上設(shè)置的行政性派出機(jī)構(gòu)，直接領(lǐng)導(dǎo)村級(jí)組織，是一種行政強(qiáng)化的體制。在1998年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革以及1999年村民自治制度實(shí)施的背景下，全國(guó)大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“管理區(qū)”被撤銷，駐村制逐步成為管理區(qū)的一種替代性制度，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村級(jí)組織的行政性領(lǐng)導(dǎo)功能。質(zhì)言之，駐村制已經(jīng)演變成為一種與科層化運(yùn)作具有高度“親和”關(guān)系的行政方式。

　　“坐班”的駐村制：“懸浮”的基層組織

　　當(dāng)駐村制演變成擬科層制之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系也從之前的“緊密”演變成現(xiàn)在的“松散”甚至“離農(nóng)化”。正如一些學(xué)者所說(shuō)，成為“懸浮”于鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)之上的“懸浮型政權(quán)”。駐村干部的大部分時(shí)間在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村莊不再是駐村干部工作的主要場(chǎng)所，用村民的話說(shuō)，“駐村”變?yōu)橄锣l(xiāng)“做客”。即使“下鄉(xiāng)”，駐村干部也主要去村部或村干部家，直接與村干部發(fā)生聯(lián)系，很少與村民接觸。大部分村民并不清楚哪位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是本村的駐村干部。

　　駐村制的演變及其運(yùn)作特點(diǎn)反映了農(nóng)村工作方式的變化。透過(guò)駐村制的演變，我們看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部從具有鄉(xiāng)土氣息的農(nóng)村干部，逐漸演變成遠(yuǎn)離村莊與村民日常生活的現(xiàn)代公務(wù)員。從現(xiàn)代官僚制體系的建立看，駐村制向科層制的演變，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部行為方式的正規(guī)化、官僚化似乎順應(yīng)了現(xiàn)代官僚制發(fā)展的趨勢(shì)。然而，變遷中的農(nóng)村社會(huì)并沒(méi)有發(fā)展成為一個(gè)與現(xiàn)代官僚體系相適應(yīng)的社會(huì)，農(nóng)村與農(nóng)民的生活與行為并沒(méi)有呈現(xiàn)出程式化、規(guī)范化的特征，而是仍具有鄉(xiāng)土性。且農(nóng)村社會(huì)亟須治理的問(wèn)題復(fù)雜多樣，大到群體性上訪事件，小到家庭糾紛，這決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作方式也應(yīng)該具有鄉(xiāng)土性——要下鄉(xiāng)、要駐村、要走村串戶。唯有如此，才能真正地實(shí)現(xiàn)“與群眾打成一片”，才能有效地處理當(dāng)前農(nóng)村存在的各類問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)和諧的鄉(xiāng)村秩序。

　?。ㄗ髡邌挝唬航髫?cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院、華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心）