深圳市委黨校沈天鷹教授主持的國家社會科學(xué)基金項目《國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)畸形化及其矯正對策研究》（項目批準號01BJY008），最終成果為同名專著，人民出版社2004年9月出版。課題組成員有：張巖鴻、林祥、申勇、熊哲文、曹學(xué)林、劉秀山。該研究成果就國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)建設(shè)提出了新的觀點和對策建議。

　　一、國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)畸形化的表象與模式

　　經(jīng)過多年的改革實踐，國企經(jīng)營狀況有了明顯的好轉(zhuǎn)，但是在企業(yè)治理結(jié)構(gòu)建設(shè)方面卻沒有取得顯著進步，治理結(jié)構(gòu)畸形化現(xiàn)象仍然比較突出。這主要表現(xiàn)在三個方面：首先，從國企治理主體方面看，其畸形化表現(xiàn)多種多樣，但主要存在治理主體單一、治理主體虛化模糊、治理主體行為能力弱化等情形；其次，從治理客體方面看，其畸形化主要表現(xiàn)為董事會及其成員的行為失當和經(jīng)理層的行為失控；最后，從治理機制方面看，其畸形化表現(xiàn)為：內(nèi)部各個子系統(tǒng)機制不協(xié)調(diào)，機制僵化，企業(yè)治理中相關(guān)各方的磨合性、溝通性差，外部，控制權(quán)市場等子系統(tǒng)機制缺失或作用弱，企業(yè)治理中自我依賴性強，內(nèi)外部治理機制作用不平衡。

　　國企治理結(jié)構(gòu)畸形化可分為股東絕對至上型、經(jīng)理主導(dǎo)型和內(nèi)部人控制型等三類不同的模式。股東絕對至上型，指國企的大股東在企業(yè)治理中占據(jù)了極端的企業(yè)控制權(quán)，片面地以大股東利益為治理的最高準則，完全無視中小股東和其它相關(guān)者的利益。經(jīng)理主導(dǎo)型，是指公司董事會的職能發(fā)生扭曲和變異，董事會不能很好地代表股東利益，有時甚至為經(jīng)理層所控制，企業(yè)治理大權(quán)旁落經(jīng)理層之手。內(nèi)部人控制型，是指國企治理過程中，企業(yè)內(nèi)部的董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層及職工為尋求共同利益而“團結(jié)”在一起，共同對外，侵害國有股東和其它企業(yè)相關(guān)者的利益。

　　二、國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)畸形化的原因

　　導(dǎo)致國企治理結(jié)構(gòu)畸形化的因素既有經(jīng)濟方面的，也有非經(jīng)濟方面的，對國企治理結(jié)構(gòu)畸形化的成因必須進行多學(xué)科的解析。

　　首先，在經(jīng)濟學(xué)方面，通過對流行的委托代理理論、不完全契約理論和資本結(jié)構(gòu)理論的解讀，可以形成這樣的認識：國企委托代理關(guān)系具有層次性、行政性與虛擬性的特點，這些特點表明國企委托代理關(guān)系在許多方面是不符合代理理論對治理主體、治理客體和治理機制的內(nèi)在要求的，這勢必會影響到國企治理結(jié)構(gòu)運行的狀況與效率。不完全契約理論強調(diào)企業(yè)應(yīng)該是一個契約性存在以及企業(yè)治理主體保持多樣化的道理，但國企從來就沒有被視為是一種契約性組織，從而其治理中出現(xiàn)主體單一等畸形化問題是不足為怪的；國企在權(quán)益資本、債權(quán)資本產(chǎn)權(quán)關(guān)系上長期存在著扭曲、畸形的性質(zhì)，與西方資本結(jié)構(gòu)理論關(guān)于資本結(jié)構(gòu)作用于企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)和機理根本上就是背道而馳的，這是國企治理結(jié)構(gòu)畸形化的又一個方面的原因。

　　其次，從政治學(xué)方面解讀國企治理結(jié)構(gòu)畸形化問題的邏輯：國企是一種“經(jīng)濟+政治”的復(fù)合組織，具有雙重屬性，本質(zhì)上不是一種純粹的經(jīng)濟組織，因而其治理也表現(xiàn)出雙重屬性的影響，是不規(guī)范的；而國企干部自身身份及其任用、管理體制上非正常的“政治化”傾向，也使國企治理結(jié)構(gòu)打上了一定的烙印，呈現(xiàn)不正常的狀態(tài)，對國企治理的主體、客體及治理機制都產(chǎn)生了不同程度的負面影響，從而引致國企治理結(jié)構(gòu)畸形化。

　　再次，在文化學(xué)方面，企業(yè)治理文化是整個社會文化不可或缺的一部分，同時也構(gòu)成了企業(yè)文化的靈魂和精髓，然而目前國企處在一個治理文化從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型進程中，傳統(tǒng)治理文化的功能在逐步削弱，而現(xiàn)代治理文化又未成型，不能形成對國企治理主體、客體與機制等方面的支撐作用，國企治理結(jié)構(gòu)畸形化與這種國企治理文化轉(zhuǎn)型有著直接的關(guān)聯(lián)性。

　　最后，在法學(xué)方面，企業(yè)治理結(jié)構(gòu)是直接建立在特定的法理邏輯之上、且有著其特定的立法模式，然而，在企業(yè)治理主體方面，我國《公司法》等現(xiàn)行企業(yè)法律的立法基礎(chǔ)仍然是傳統(tǒng)的股東主權(quán)主義，沒有體現(xiàn)現(xiàn)代公司治理中的治理主體多元化的要求；在企業(yè)治理客體方面，《公司法》等法律所設(shè)計的監(jiān)督機制失衡，直接導(dǎo)致了對經(jīng)理層和董事會成員行為約束的無力和無效；在治理機制方面，《公司法》等法律基本上也沒有考慮到外部治理機制的引入問題，甚至無意之中設(shè)置了阻礙利用外部治理機制的一些條款。因此，從現(xiàn)行法律的這些缺陷看來，我國國企治理結(jié)構(gòu)畸形化的結(jié)果是有其“法定”原因的。

　　三、國有企業(yè)畸形化治理結(jié)構(gòu)的矯正對策

　�。ㄒ唬┘訌妵�企治理主體的塑造。要抓住“治理主體”這個關(guān)鍵點，培育合格的國企治理主體，以形成國企治理中主體多元、行為規(guī)范、地位明確的新的治理主體格局。為此，必須加強股東主體、政府主體、其他利益相關(guān)者主體的塑造。

　　1．在股東主體的塑造上，建議：（1）通過引進國際性企業(yè)（或國際戰(zhàn)略性投資者）、有實力的民營企業(yè)和機構(gòu)投資者，進一步稀釋國有股權(quán)在企業(yè)所占比重，戰(zhàn)略性改變大股東、中小股東在企業(yè)治理中的“權(quán)重”結(jié)構(gòu)；（2）創(chuàng)造條件，盡快解決上市公司股份全流通的問題，實現(xiàn)股份性質(zhì)的“同質(zhì)化”，真正做到“同股同權(quán)”、“同股同價”，將國家股、法人股和社會公眾股置于同一交易規(guī)則和同一權(quán)益的法律保護之下；（3）制定股東治理行為的規(guī)范標準，以減輕或消除股東治理行為的變異，使其行為到位，既不會缺位也不會越位。

　　2．在政府主體的塑造上，涉及到兩個層面的內(nèi)涵：一是政府作為社會管理者在企業(yè)治理中應(yīng)該怎樣發(fā)揮作用；二是政府作為企業(yè)控股股東或惟一的大股東應(yīng)該如何作為。在第一層面，政府主體塑造應(yīng)該把握四個重點：（1）構(gòu)建競爭性的市場體系，加速推進市場化進程，加快產(chǎn)品市場、資本市場和經(jīng)理市場的建設(shè)及地方分割性市場的全面整合，為企業(yè)治理創(chuàng)造良好的市場環(huán)境；（2）完善企業(yè)治理的法制建設(shè)，一方面對既有的企業(yè)治理的相關(guān)法律法規(guī)進行系統(tǒng)的清理和調(diào)整，特別是其中的一些重要的法律法規(guī)如《公司法》、《證券法》等，必須盡快加以修改、完善，另一方面則必須制定一些新的企業(yè)治理的法律規(guī)章，為國有企業(yè)的治理提供明確的法律保障和支持平臺；（3）切實履行十六大報告中關(guān)于政府職能定位的要求，使政府的社會管理職能和資產(chǎn)管理職能分開，在推進企業(yè)治理的進程中正確地履行政府自身的職責(zé)；（4）引導(dǎo)社會逐步形成物質(zhì)資本和人力資本同樣重要的社會心理和價值認同，破除資本雇傭勞動的治理理念，充分尊重人力資本所有權(quán)，實現(xiàn)治理文化由股東治理主權(quán)邏輯到股東主導(dǎo)下的利益相關(guān)者共同參與治理邏輯的轉(zhuǎn)型。在第二層面，政府主體塑造的要求，一是政府作為出資人肩負的縮短委托代理鏈的作用，建議政府在大力加強系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)察和市場的外部監(jiān)督量能的前提下，對大型國有企業(yè)進行直接授權(quán)經(jīng)營，盡可能減少中間環(huán)節(jié)和代理成本，以提高企業(yè)治理的有效性；二是政府在企業(yè)并購重組過程中的引導(dǎo)作用，要通過政府在企業(yè)并購重組中的積極作用，促進國有企業(yè)的資產(chǎn)重組和流動，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變化，以促進企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

　　3．在利益相關(guān)者主體的塑造上，要使國企經(jīng)營發(fā)展過程所形成的職工、債權(quán)人、供貨商等企業(yè)利益相關(guān)者不再游離于國企治理決策活動，“愿意并且能夠”介入國企治理過程，成為國企治理主體結(jié)構(gòu)中的一個有機的組成部分。為此，一方面要建立職工持股制度和職工監(jiān)事制度，為職工有效參與國企治理提供基本的制度保障和通道；另一方面還要建立專門機構(gòu)作為職工參與公司治理的意思機關(guān)，為廣大職工參與公司治理決策扮演相對獨立的治理主體角色。在保護債權(quán)人和供貨商等主體的權(quán)益方面，則要跟進西方在這方面立法觀念的轉(zhuǎn)變，對我國公司治理中債權(quán)人、供貨商等主體的地位問題做出更適宜的制度安排，比如“刺破公司面紗”（piercing　the　corporation’s　veil），在一定條件下突破公司獨立人格的束縛，使作為受害人的債權(quán)人、供貨商可以繞開公司而要求加害者個人（并非公司法人）承擔責(zé)任。

　�。ǘ�）加強國企治理客體的治理。主要是要把握住三點：第一，提高治理客體定位的全面性，克服只將經(jīng)理層行為或董事會行為作為治理客體的狹隘性認識，將經(jīng)理層行為、董事會行為之外的監(jiān)事會行為、股東會行為以及在公司治理中的其它主體的行為，包括黨委會、工會和職代會的行為都納入到治理客體范圍內(nèi)。第二，正確認識企業(yè)治理的內(nèi)部客體關(guān)系、內(nèi)外部客體關(guān)系及一般客體和特殊客體的關(guān)系，把握治理客體關(guān)系的重點，以點帶面，逐步擴展，將治理客體的治理工作做到位做扎實。第三，制訂科學(xué)合理的治理客體的行為規(guī)范標準，對國企治理中既有的有關(guān)治理客體“達標”的一些規(guī)范進行審查和修正，為匡正和約束不同方面的治理行為提供基本的指導(dǎo)。

　�。ㄈ�）加強國企治理機制的建設(shè)。治理機制建設(shè)重在約束機制、激勵機制與決策機制三大方面。第一，在約束機制建設(shè)方面，既要抓“大”，又不能放“小”。所謂“大”，是指在宏觀層面，必須形成以國有資產(chǎn)管理體制改革為契機，對政府權(quán)力進行清晰定位，從而“約束”政府權(quán)力、真正實現(xiàn)“政企分開”的大思路；所謂“小”，是指在微觀層面上，要切實完善國有企業(yè)內(nèi)部權(quán)力的配置，落實現(xiàn)代企業(yè)的分權(quán)制衡機制，推進國企內(nèi)部治理的“政治文明”。第二，在激勵機制建設(shè)方面，要以關(guān)心國企管理者和職工的利益需求為切入點來推進國企激勵機制建設(shè)，為此，有必要通過倡導(dǎo)新的企業(yè)分配文化、把短期激勵與長期激勵、物質(zhì)激勵與精神激勵有機結(jié)合起來等途徑來具體部署和實施國企激勵機制建設(shè)工程。第三，在決策機制建設(shè)方面，要樹立決策機制在國企治理機制中具有核心地位的認識，注意做好三方面的工作：一是“確權(quán)”即決策權(quán)的權(quán)力主體認定，一方面要考慮企業(yè)治理中的決策分工與層級關(guān)系，解決好高層次的制度安排問題，另一方面則要設(shè)計好企業(yè)治理中的具體事項決策權(quán)的控制體系，這是一個實際操作的問題；二是“程序”即決策權(quán)行使的環(huán)節(jié)規(guī)定，注意到?jīng)Q策主體行使決策權(quán)的程序科學(xué)性的要求；三是“責(zé)任”即決策權(quán)行使后果的追究，使企業(yè)治理中的決策者必須承擔相應(yīng)的決策后果，在制度上形成對決策權(quán)行使主體的剛性約束，為此，應(yīng)對包括股東、經(jīng)理和監(jiān)事等企業(yè)所有的決策主體（而非單一對董事）實施決策責(zé)任追究制度，并出臺相關(guān)法規(guī)加以落實。