去年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，財(cái)政政策要繼續(xù)完善結(jié)構(gòu)性減稅政策。結(jié)構(gòu)性減稅作為今年實(shí)施積極財(cái)政政策的一個(gè)重要載體，引起理論界和實(shí)際經(jīng)濟(jì)工作者的高度關(guān)注。那么，什么是結(jié)構(gòu)性減稅政策？它是怎么來(lái)的？如何繼續(xù)完善結(jié)構(gòu)性減稅政策？這篇文章對(duì)這些問(wèn)題作了探討。
——編者
結(jié)構(gòu)性減稅在我國(guó)是一個(gè)新生事物，在理論和實(shí)踐上都還處于探索階段。2008年以來(lái)結(jié)構(gòu)性減稅政策成為我國(guó)積極財(cái)政政策的重頭戲，在鞏固和擴(kuò)大應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊成果、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。中央決定今年繼續(xù)完善結(jié)構(gòu)性減稅政策，再次引起國(guó)內(nèi)外高度關(guān)注。那么，什么是結(jié)構(gòu)性減稅政策？它是怎么來(lái)的？如何繼續(xù)完善結(jié)構(gòu)性減稅政策？
結(jié)構(gòu)性減稅政策的基本內(nèi)涵
（一）什么是結(jié)構(gòu)性減稅政策
所謂結(jié)構(gòu)性減稅政策，是政府在實(shí)施積極財(cái)政政策中通過(guò)調(diào)整優(yōu)化稅種及其構(gòu)成要素減輕居民和企業(yè)稅負(fù)，以激發(fā)市場(chǎng)活力、增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力，推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的宏觀調(diào)控手段。可以從以下四個(gè)方面來(lái)理解結(jié)構(gòu)性減稅政策。
結(jié)構(gòu)性減稅作為積極財(cái)政政策的重要組成部分，本質(zhì)上是政府的一種宏觀調(diào)控手段。它通過(guò)調(diào)整稅種、稅目、稅率和稅式支出等可控變量，有選擇性地減輕市場(chǎng)主體的稅收負(fù)擔(dān)，引導(dǎo)其在追求自身利益最大化的同時(shí)按照宏觀調(diào)控預(yù)期目標(biāo)進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，從而更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期平穩(wěn)較快發(fā)展?？梢?jiàn)，結(jié)構(gòu)性減稅是一種市場(chǎng)導(dǎo)向的發(fā)揮稅收作用的間接調(diào)控手段。
結(jié)構(gòu)性減稅通過(guò)各種政策工具的優(yōu)化組合建立科學(xué)有效的內(nèi)在機(jī)制，發(fā)揮組合拳的最佳效應(yīng)。結(jié)構(gòu)性減稅是一個(gè)多元稅收政策工具的組合體，稅種的選擇、稅目的增減、稅率的調(diào)整以及稅式支出的變化都是政策工具，需要通盤(pán)考慮、統(tǒng)籌使用，建立各種政策工具科學(xué)組合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、有機(jī)銜接、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的內(nèi)在機(jī)制，力爭(zhēng)用最小的政策資源和代價(jià)取得最大的宏觀調(diào)控效應(yīng)。
結(jié)構(gòu)性減稅通過(guò)減輕企業(yè)和居民稅收負(fù)擔(dān)的傳導(dǎo)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)總量上的擴(kuò)張效應(yīng)和結(jié)構(gòu)上的激勵(lì)調(diào)節(jié)。調(diào)整稅種、稅目、稅率和稅式支出，一方面能夠減輕企業(yè)和居民的稅收負(fù)擔(dān)，為市場(chǎng)主體創(chuàng)造良好的稅收環(huán)境，增強(qiáng)微觀經(jīng)濟(jì)主體的活力；另一方面通過(guò)稅收政策的導(dǎo)向功能，引導(dǎo)投資和消費(fèi)行為，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化配置資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)更好發(fā)展。
結(jié)構(gòu)性減稅政策的根本目的在于，激發(fā)市場(chǎng)活力，增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力，推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。評(píng)價(jià)結(jié)構(gòu)性減稅政策，一看是否有利于刺激需求特別是擴(kuò)大內(nèi)需，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)自主有序平穩(wěn)增長(zhǎng)；二看是否有利于改善供給結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提高發(fā)展質(zhì)量和效益；三看是否有利于增強(qiáng)市場(chǎng)主體的動(dòng)力和活力，保障和改善民生，使企業(yè)和居民真正從中受益；四看是否有利于保持財(cái)政可持續(xù)性，有效防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
?。ǘ┙Y(jié)構(gòu)性減稅政策的來(lái)源
科學(xué)發(fā)展觀在財(cái)稅領(lǐng)域的具體運(yùn)用。從理論內(nèi)核看，結(jié)構(gòu)性減稅以減輕企業(yè)和居民稅收負(fù)擔(dān)為主基調(diào)，把公共財(cái)政的陽(yáng)光和溫暖送到各個(gè)市場(chǎng)主體和億萬(wàn)人民，是科學(xué)發(fā)展觀在財(cái)稅領(lǐng)域的具體運(yùn)用，也是我國(guó)財(cái)政調(diào)控理論的重要?jiǎng)?chuàng)新。它創(chuàng)新了積極財(cái)政政策理論，使我國(guó)財(cái)政調(diào)控理念和方法更加豐富。
我國(guó)財(cái)稅體制改革探索的實(shí)踐結(jié)晶。從實(shí)踐探索看，黨的十六屆三中全會(huì)提出“簡(jiǎn)稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管”的稅收改革原則，就體現(xiàn)了減稅的戰(zhàn)略思想，只是當(dāng)時(shí)沒(méi)有使用“結(jié)構(gòu)性減稅”的概念。從2003年開(kāi)始實(shí)施有增有減的稅制改革走的就是結(jié)構(gòu)性減稅之路。2008年以來(lái)為應(yīng)對(duì)特大自然災(zāi)害和國(guó)際金融危機(jī)沖擊，我國(guó)連續(xù)4年實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅政策，順應(yīng)民意，符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律，取得顯著成效，豐富了我國(guó)宏觀調(diào)控實(shí)踐。
對(duì)世界各國(guó)稅收理論政策的有益借鑒。從國(guó)際比較看，減稅是凱恩斯主義的重要內(nèi)容，也是供給學(xué)派的核心思想。結(jié)構(gòu)性減稅沒(méi)有簡(jiǎn)單采納凱恩斯主義運(yùn)用擴(kuò)張性稅收政策進(jìn)行需求管理的主張，也沒(méi)有照搬供給學(xué)派通過(guò)減稅刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)的思想，而是在借鑒吸收有關(guān)經(jīng)濟(jì)理論合理成分的基礎(chǔ)上，綜合考量世界各國(guó)減稅政策的實(shí)踐，提煉形成了符合中國(guó)國(guó)情、具有中國(guó)特色的結(jié)構(gòu)性減稅政策，使中國(guó)的積極財(cái)政政策更加完善、更有特色。
中國(guó)優(yōu)秀傳統(tǒng)稅收文化的提煉創(chuàng)新。從歷史經(jīng)驗(yàn)看，中華文明在五千多年繁衍生息中形成的“善政在于養(yǎng)民，養(yǎng)民在于寬賦”和“輕賦少事，以佐百姓之急”等稅收思想，以及“文景之治”、“貞觀之治”、“開(kāi)元之治”、“洪武之治”和“康乾之治”等盛世實(shí)施休養(yǎng)生息的減稅政策，為結(jié)構(gòu)性減稅政策提供了思想資源。結(jié)構(gòu)性減稅在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，繼承和創(chuàng)新了中國(guó)傳統(tǒng)稅收文化中的優(yōu)秀基因。
?。ㄈ┏吻鍘讉€(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)
結(jié)構(gòu)性減稅不等于財(cái)政減收。結(jié)構(gòu)性減稅短期會(huì)影響財(cái)政收入，但從長(zhǎng)期看有利于財(cái)政增收。因?yàn)榻Y(jié)構(gòu)性減稅有利于增加企業(yè)盈利，提高個(gè)人可支配收入，進(jìn)而擴(kuò)大稅基，為財(cái)政增收奠定稅源基礎(chǔ)。這就是工業(yè)化國(guó)家多年來(lái)減稅浪潮此起彼伏，但政府收入不斷提高的秘訣之一。
結(jié)構(gòu)性減稅不是企業(yè)減負(fù)的唯一路徑。結(jié)構(gòu)性減稅確實(shí)可以減輕相關(guān)企業(yè)的負(fù)擔(dān)，但是，現(xiàn)階段我國(guó)企業(yè)所承受的負(fù)擔(dān)既有稅收負(fù)擔(dān)也有非稅負(fù)擔(dān)，既有顯性負(fù)擔(dān)也有隱性負(fù)擔(dān)，既有合理負(fù)擔(dān)也有不合理負(fù)擔(dān)。結(jié)構(gòu)性減稅只能減少企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，對(duì)企業(yè)的非稅負(fù)擔(dān)、隱性負(fù)擔(dān)以及不合理負(fù)擔(dān)力所不及。所以，結(jié)構(gòu)性減稅不是實(shí)現(xiàn)企業(yè)減負(fù)目標(biāo)的唯一路徑。
結(jié)構(gòu)性減稅不等于全民加薪。稅就是稅，薪就是薪。稅是納稅人為獲得公共產(chǎn)品和服務(wù)而支付的價(jià)格，薪是勞動(dòng)報(bào)酬和企事業(yè)單位的成本。結(jié)構(gòu)性減稅的受惠對(duì)象帶有區(qū)域性、行業(yè)性和分類(lèi)性，用結(jié)構(gòu)性減稅所放棄的收入給全民加薪，給人人發(fā)紅包、搞福利，這種想法很吸引人，但實(shí)現(xiàn)不了，特別是如何用減的稅給億萬(wàn)農(nóng)民加薪更難操作。
完善結(jié)構(gòu)性減稅政策的思路
2011年我國(guó)稅收收入達(dá)89720億元，增長(zhǎng)22.6%，實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅有一定空間。但也應(yīng)看到，我國(guó)稅收收入占GDP的比重為19.03%，人均稅收收入只有1057美元，如果考慮到5190億元的財(cái)政赤字和10.7萬(wàn)億元的地方政府債務(wù)最終需要財(cái)政來(lái)兜底，未來(lái)實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅的余地并不大。同時(shí)，雖然現(xiàn)有結(jié)構(gòu)性減稅的一些措施如增值稅轉(zhuǎn)型已固化到長(zhǎng)期稅收制度安排中，但仍有很多屬于臨時(shí)性措施，雖有拾遺補(bǔ)缺之功效，畢竟不符合稅法的嚴(yán)肅性和完整性要求，終非長(zhǎng)久之計(jì)。如何進(jìn)一步制定實(shí)施好結(jié)構(gòu)性減稅政策，需要科學(xué)謀劃。
加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，高度重視結(jié)構(gòu)性減稅的科學(xué)性。應(yīng)站在全局高度，緊扣主題主線，把結(jié)構(gòu)性減稅與穩(wěn)增長(zhǎng)、控物價(jià)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、抓改革、促和諧結(jié)合起來(lái)，按照“遠(yuǎn)近結(jié)合、標(biāo)本兼治、有扶有控”的原則，遵循市場(chǎng)規(guī)律，權(quán)衡利弊得失，做好戰(zhàn)略謀劃，實(shí)施相機(jī)抉擇，防范各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，避免發(fā)生減稅總量不清、調(diào)控目標(biāo)不明、實(shí)施效果不佳等問(wèn)題，把握好結(jié)構(gòu)性減稅的科學(xué)性、預(yù)見(jiàn)性和系統(tǒng)性，減少隨意性、盲目性和模糊性。
突出政策導(dǎo)向，不斷加強(qiáng)結(jié)構(gòu)性減稅的針對(duì)性。在保證全國(guó)稅政統(tǒng)一性、嚴(yán)肅性的前提下，增強(qiáng)結(jié)構(gòu)性減稅政策的針對(duì)性。政策導(dǎo)向應(yīng)更加注重以人為本，更加注重發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，更加注重推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整，更加注重促進(jìn)綠色低碳發(fā)展。產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠應(yīng)向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)傾斜，區(qū)域優(yōu)惠應(yīng)同區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)要求相適應(yīng)。
實(shí)施差別稅收，注意增強(qiáng)結(jié)構(gòu)性減稅的靈活性。在落實(shí)現(xiàn)有政策的基礎(chǔ)上，靈活運(yùn)用差別稅收手段。調(diào)整完善支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策；加快部分服務(wù)業(yè)營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)；全面取消“兩高一資”產(chǎn)品出口退稅；降低奢侈品進(jìn)口關(guān)稅，釋放高端消費(fèi)需求；調(diào)整能源、資源、農(nóng)產(chǎn)品等大宗商品進(jìn)口關(guān)稅，完善鼓勵(lì)低碳技術(shù)、高新技術(shù)和高附加值產(chǎn)業(yè)急需的先進(jìn)技術(shù)、關(guān)鍵設(shè)備以及稀缺資源性產(chǎn)品進(jìn)口的優(yōu)惠措施；加大對(duì)服務(wù)企業(yè)設(shè)備更新?lián)Q代、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和勞動(dòng)密集型服務(wù)企業(yè)的支持力度。
突出組合配套，統(tǒng)籌考慮結(jié)構(gòu)性減稅的協(xié)調(diào)性。2011年我國(guó)個(gè)人所得稅占總稅收的比重為6.8%，企業(yè)所得稅占比為18.7%，削減所得稅的刺激效應(yīng)和輻射范圍有限。從2001年到2012年，歐盟有18個(gè)國(guó)家提高了增值稅稅率，有24個(gè)國(guó)家增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率高于我國(guó)，單純靠降低邊際稅率來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)的空間較小。只有綜合運(yùn)用出口退稅、延期納稅、投資抵免和加速折舊等多種政策工具，把握好各種政策工具的平衡點(diǎn)，并與產(chǎn)業(yè)、價(jià)格、貨幣和財(cái)政政策建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，才能用最小的政策資源和代價(jià)取得最好的調(diào)控效果。
加強(qiáng)預(yù)算控制，提高結(jié)構(gòu)性減稅的有效性。應(yīng)在全面測(cè)算減稅規(guī)模和科學(xué)分析政策效果的基礎(chǔ)上，將正在實(shí)施或計(jì)劃實(shí)施的結(jié)構(gòu)性減稅政策納入政府預(yù)算，編制結(jié)構(gòu)性減稅政策年度預(yù)算表，提高政策實(shí)施的精確度和可靠度。通過(guò)量化考核和科學(xué)管理，定期公布條文規(guī)定、總體規(guī)模、資金分布和政策效應(yīng)，切實(shí)提高結(jié)構(gòu)性減稅的有效性。
作者簡(jiǎn)介
馬衍偉，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所博士后、研究員，國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“深化資源價(jià)格和稅收體制改革研究”首席專(zhuān)家。主要研究領(lǐng)域?yàn)槎愂绽碚撆c政策、公共財(cái)政管理。
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